曲亚囡，韩立新

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

随着世界各国缔结和加入的国际条约数量的不断增加，各条约当事国不得不面临条约在国内适用方式的问题，各国可以自主决定采用直接适用的方式或者间接适用的方式。中国自从缔结和参加国际海事条约以来，不管是《中华人民共和国国宪法》还是其他法律规范以及司法实践都没有明确指出国际海事条约在中国的适用方式，各方观点始终没有达成一致，从而使国际海事条约在中国的适用方式问题成为理论界和司法界关注的焦点问题。实际上，直接适用的方式和间接适用的方式各有利弊，应结合国际海事条约的特点和本国国内的综合因素决定采用何种方式适用国际海事条约。

一、国际条约的适用方式

国际条约的适用方式是指一国的立法机关、司法机关和行政机关援引国际条约处理具体问题的方式。国际条约在国内是直接适用还是间接适用，是条约当事国国内管辖事项，属于当事国国家主权范围，当事国可以自主决定如何适用。国际条约的适用方式通常有两种，即直接适用和间接适用。直接适用是指一国的司法机关和行政机关在处理具体问题时可以直接援引条约的规定。间接适用是指一国的司法机关和行政机关在处理具体问题时不能直接援引条约的规定，必须由立法机关将条约内容予以补充立法才能适用。采用直接适用的方式可以减少国家的立法成本，及时履行条约的义务。直接适用的方式适合技术性较强的国际条约，不适合原则性较强的国际条约，对所有的国际条约都采用直接适用的方式可能会危害到国家主权和利益。采用间接适用的方式可以更好地把国际条约和本国的国情与国内法相结合，更有利于保护本国国家和公民的利益。但是间接适用可能会浪费国内立法的人力、物力和财力，导致国际条约义务的履行不及时，最终承担国际责任。即使一国在适用方式上采用纳入的方式，也并不意味着该国可以对国际条约采用直接适用的方式，很多人把国际条约的适用方式和接受方式看成一回事，这是不正确的。事实上，国际条约须加以补充立法才能由国内机关予以适用和国际条约必须转变为国内法才能由国内机关予以适用是两个概念，也就是说，条约的适用方式和条约的接受方式是两个不同的概念，不能混为一谈。条约的适用方式是指一国的立法、司法和行政机关援引条约处理具体问题的方式。条约的接受方式是指一国国内法律主体履行国际义务使国际法在国内适用的方式。一般来说，条约的适用方式是以条约的接受方式为基础的，直接适用和间接适用的问题通常存在于采用纳入为接受方式的国家。通常当事国会根据本国的政治、经济和政策因素等情况综合决定。而条约的技术性条款，尤其是国际海事条约，只要条约的内容和语言符合在国内适用的条件，各缔约国通常会采用直接适用的方式，涉及国家主权和对外关系等原则性条款，各缔约国通常会根据本国的宪法和法律，采用间接适用的方式。

在各国适用国际条约的方式上，美国的判例法创立了“自动执行条约”与“非自动执行条约”。自动执行条约是指条约经国内接受后无须再用国内立法予以补充规定，由国内司法和行政机关直接予以适用的那类条约。非自动执行的条约是指条约经国内接受后，需要再用国内立法予以补充规定，才能由国内司法或行政机关予以适用的那类条约。［1］区分二者的关键因素在于条约本身的性质，各当事国应当根据条约的性质选择适用条约的方式，笔者认为事实上很难为自动执行条约和非自动执行条约划定一条明确的界限，对于缔约国来说区分条约不仅涉及本国的国内法，而且具有很大的主观性。国际条约的直接适用和间接适用的方式与自动执行条约和非自动执行条约密切相连，自动执行的条约通常采用直接适用的方式，非自动执行的条约通常采用间接适用的方式。自动执行的条约由于不需要当事国再进行立法补充，更适合在当事国国内直接适用，更有利于当事国履行条约规定的本国义务。非自动执行的条约由于需要当事国国内再立法予以补充，才能由司法机关和行政机关予以适用，更适合采用间接适用的方式。

二、国际海事条约的特点和局限性

国际海事条约是指在国际海事组织或其他相关组织或专门的国际会议的主持下制定的关于海上航行的船舶安全、货物运输、防控污染、船员配备等方面的内容，是开放性的多边国际条约。笔者所指的国际海事条约是指公法性的条约，而不涉及私法性的条约。国际海事条约属于国际条约的范畴，国际条约在中国的适用方式同样适用于国际海事条约。对于国际海事条约在中国是采用直接适用的方式还是间接适用的方式，首先还要分析一下国际海事条约的特点。

(一)国际海事条约的特点

国际海事条约具有国际条约的一切法律特征和本质属性，但它也有其自身的特点。

第一，大多数国际海事条约通常是公法性条约，不涉及私人权利和利益，旨在为缔约国设定权力和义务。国际海事条约大多是国际海事组织制定、以国家为主体缔结的多边条约，旨在解决各国之间共同面临的国际海事问题，因此海事条约的内容主要是规定了各国的权力和义务，即各国在某一海事事项上是否该做、是否不该做以及怎么做给出一个原则性的规定，而缔约国的具体实践则在所不问。

第二，国际海事条约通常都是强制性条约，一旦缔约国加入该条约，就表示缔约国必须强制履行条约规定的义务。“条约必须信守原则”作为国际社会共同遵守的基本原则，各缔约国在缔结国际海事条约之后，必须积极善意地履行条约的义务，否则将承担不履行条约或者不完全履行条约的国家责任。

第三，国际海事条约通常具有不稳定性，很多条约修订的非常频繁，例如，《1974年国际海上人命安全公约及1988议定书》至今通过了将近50个修正案，《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》(简称《MARPOL73/78》)至今通过了40多个修正案，《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》至今通过了将近20个修正案，等等，导致很多条约的修正案在大多数国家不可能被及时执行。

第四，国际海事条约具有较强的专业性，并且涉及到很多领域的专业和技术，包括船舶、运输、船员、防污染、管理等。例如《1969年国际船舶吨位丈量公约》《1966年国际船舶载重线公约》等，技术性条款通常不涉及国家主权和内政，为某一事项在国际上提供统一的标准和规范，因此容易被大多数国家采用直接适用的方式履行。

(二)国际海事条约在中国适用的局限性

由于国际海事条约的公法性、强制性、专业性和不稳定性的特点，导致其在中国国内适用必然存在一定的局限性。

第一，国际海事条约通常是公法性条约，主要是为缔约国政府设定权力和义务，不像私法性条约那样会涉及到当事国国内的公民、法人和其他组织的私权利和义务，同时也没有规定缔约国该如何适用条约。因此，不管是直接适用还是间接适用，决定权在缔约国，条约并没有强制性规定。这种权力的自主性导致很多国家在条约的适用问题上会滥用国家权力，违反善意履行条约的原则，致使很多条约没有在缔约国国内得到及时执行，或者有的缔约国故意拖延国内立法的时间导致条约长时间无法在国内履行。中国在适用国际海事条约的过程中，必然会采取一定的立法、司法和行政措施来履行条约义务，由于这是中国自主决定的事项，所以可能产生国际海事条约与中国国内法的冲突，不利于条约在国内的执行。

第二，国际海事条约的公法性导致其大多具有强制性，很多条约的条款内容都有关于缔约国政府强制执行的规定，条约的内容很多时候需要缔约国政府的立法以保证条约在国内执行。这种情况下，缔约国的国内法就成为国际海事条约实施的重要保证。但是作为国际条约，其不能对缔约国的“主管机关”实施这些强制措施的具体实施程序、监督程序以及相对人的救济程序进行规定。所以，对于这些海事管理的国际条约，在没有国内基本法律的情况下，直接适用也是不可能的。［2］30这就导致条约在中国的适用方式上存在一定的局限性，既不能采用单一的直接适用的方式，又不能采用单一的间接适用的方式，而要根据中国的综合情况决定适合中国国情的适用方式。

第三，很多国际海事条约的内容都是技术性条款，旨在某一事项上为各国海事活动设定一个统一的标准或规范，由各缔约国遵守和执行。根据李浩培教授区分自动执行的条约和非自动执行的条约的观点，结合美国判例法，可以得出这样的结论，即区分自动执行和非自动执行条约的明显标志就是条约的内容是否要求缔约国予以国内立法来履行条约。如前所述，技术性条款更适合采用直接适用的方式，非自动执行条约通常采用间接适用的方式。

因此，一个非自动执行条约如果包含技术性条款，却采用国内立法的间接适用方式来履行条约的义务，无疑会增加履行条约的成本，造成履行条约的困难。在适用海事条约的时候，还要结合条约的性质和内容来决定条约在国内的适用方式，不能一概而论。

三、国际海事条约在中国的直接适用

由于对国际海事条约在中国的适用方式中国立法并没有明文规定，因此对于这个问题理论界存在很大争议。笔者经过分析中国国际海事条约适用的立法、司法和行政实践，借鉴国际条约在中国的适用实践，认为国际海事条约在中国同样适合采用直接适用的方式。

(一)涉及海洋环境保护和防止海洋环境污染的条约通常能够在中国直接适用

例如，1989年《中华人民共和国环境保护法》第46条和2000年《中华人民共和国海洋环境保护法》第97条都明确规定了当中国所加入的国际条约与国内法规定不一致时优先适用国际条约。又如《MARPOL73/78》第3条公约的适用范围既适用于所有中国籍船舶，也适用于所有在中国管辖海域内航行的外国籍船舶，而无论此船舶是否悬挂缔约国国旗。很多学者认为不能因为中国有部分法律有优先适用国际条约的规定就认定中国采用直接适用的方式适用国际条约。笔者认为，对于海洋环境保护和防止海洋环境污染的国际海事条约由于涉及的是海洋环境这个全人类共同利益的领域，在中国采用直接适用的方式更有利于中国沿海和内河环境的保护。因此，与海洋环境保护相关的国际条约应不区分国内或涉外关系、缔约国或非缔约国而应统一适用。当国内法和国际条约规定相一致时，适用国内法;而当二者规定有冲突或者国际条约对国内法未作规定的事项作出规定时，应直接适用国际条约的规定。［2］

(二)中国部分法律规范中明确规定了可以直接适用国际海事条约

例如，1997年原交通部颁布的《船舶安全检查规则》第6条规定对船舶的安全检查以中国认可或者加入的有关国际条约为依据;1998年国务院颁布的《海上国际集装箱运输管理规定》第12条规定用于国际海上运输的集装箱应当符合国际技术标准和有关公约的规定。

(三)中国国务院交通主管部门以通知或者通告的方式通知各部门适用国际海事条约

1.国务院交通主管部门以通知或者公告的方式通知国家各部门国际海事条约或其修正案在中国国内生效，要求各部门遵照执行

当某一国际条约在中国生效时，由于其后的修正案中国是以默认的方式接受，则修正案自然也对中国生效。当修正案在国际上生效时，中国交通运输部就以下发通知或者公告的方式将修正案生效的情况告知有关部门，并要求各部门届时遵照执行。例如，2010年中国交通运输部下发的《关于国际海事组织〈2008年国际完整稳性规则〉引言和A部分、经修正的〈1974年国际海上人命安全公约〉和经修正的〈1966年国际船舶载重线公约1988年议定书〉的修正案生效的公告》、2005年原交通部发布的《关于〈73/78防污公约〉附则Ⅰ修正案和〈状况评估计划〉修正案生效的公告》等通知和公告都是告知各部门公约在中国生效。

2.国务院交通主管部门以下发通知的方式规定某些国际海事条约在中国适用的具体问题

某一国际海事条约或者修正案虽然在中国生效了，但是中国立法相对滞后，某些海事方面的问题又亟需解决，导致国际海事条约在中国得到有效的执行存在很多困难。国务院交通主管部门就以下发通知或者公告的方式规定海事条约在中国适用的某些问题，包括发布船舶配备设备的要求、将海事条约的部分内容直接适用于非国际航行船舶等等。例如，2006年原交通部发布《关于执行〈73/78防污公约〉1977议定书的通知》的规定就执行公约附则Ⅵ的有关事项作了具体通知;2008年原交通部发布《关于执行〈国际海上危险货物运输规则〉船舶运输条件部分补充规定的通知》规定，如果以前规定和本规定相抵触者则以本规定为准;2010年交通运输部海事局发布《关于执行〈国际海运固体散装货物规则〉有关事项的通知》就国际运输和中国沿海运输固体散装货物的有关问题作了具体通知。此外，2003年中华人民共和国海事局以通知的形式将《IBC规则》《BCH规则》适用于国内沿海航行的船舶，2005年又以通知的形式将《MARPOL73/78》附则V《防止船舶垃圾污染规则》适用于国内沿海航行的船舶。

四、国际海事条约在中国的间接适用

国际海事条约在中国的执行除了采用上述直接适用的方式外，还存在间接适用的方式。中国是国际海事条约的缔约国，理应承担履行国际条约的义务，如果中国缔结或者参加的国际条约不能在中国直接适用，中国有义务在国内予以立法使国内法的规定符合国际条约的内容。而中国采用何种方式适用条约是中国主权决定的事项，属于中国的国内法问题。因此，某一条约不能被直接适用并不意味着中国可以拒绝履行对该条约所承担的义务;同时，该条约也并不因此就失去其国内法的效力。［3］直接适用并不是中国适用国际海事条约的唯一方式，中国还可以采用在国内立法等其他间接适用的方式执行条约。

很多国际海事条约中都规定了缔约国应当在国内进行立法补充来适用条约，履行条约规定的义务，否则将承担国际责任。当某一国际海事条约在国际上生效时，缔约国应当在国内的立法、司法和行政方面都采取适当的措施履行条约义务。中国是多个国际海事条约的缔约国，在适用海事条约方面一直按照条约的规定积极履行国家义务，通过国内立法将条约内容全部或者部分转化为国内法。例如，2000年生效的《中华人民共和国海洋环境保护法》和1989年生效的《中华人民共和国环境保护法》是参照《联合国海洋法公约》和《MARPOL73/78》的相关规定制定的;2007年原交通部颁布的《港口设施保安规则》和《国际船舶保安规则》，是根据《1974年国际海上人命安全公约及1988议定书》(SOLAS公约)及其修正案、海上保安修正案和《国际船舶和港口设施保安规则》(ISPS规则)中的相关规定制定的;交通运输部2011年12月27日颁布、2012年3月1日起实施的《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》是根据《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约2010年马尼拉修正案》(STCW公约)制定的;2001年生效的《船舶安全营运和防止污染管理规则》是根据《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》(ISM规则)制定的;2004年生效的《船舶载运危险货物安全监督管理规定》是根据《国际海运危险货物规则》制定的。

五、结语

目前，中国缔结或者参加的国际海事条约的数量已经超过40个，中国国内法仍然没有明确规定其在中国的适用方式。只能通过实践分析得出结论:直接适用与间接适用同时存在于中国执行国际海事条约的过程中，二者互相补充。一方面，中国在缔结或者加入某一国际海事条约后，为了履行国际海事条约的义务，使条约在国内得到及时执行，通常会制定相应的国内法律规范，保证条约在中国得到有效执行。同时，中国国务院交通主管机关也对直接适用国际海事条约进行相关规定，包括条约及其修正案在中国生效或者条约适用的具体问题等，例如发出通知或者公告给各部门，告知在国际上新近生效的一些海事条约的修正案或者技术性修正案直接在中国生效、规定条约在中国的适用范围等。总体而言，国际海事条约在中国的适用主要还是采用“二次立法”的方式，将条约中的相关要求分门别类写入相关的法律法规中。［4］另一方面，很多国际海事条约都要求缔约国进行国内立法补充，保证条约在缔约国国内的执行。因此，中国国内很多海事相关立法都是根据国际海事条约制定的。当海事条约和国内法就相同问题规定不一致时，中国很多法律规范都规定优先适用国际海事条约。而当某些海事条约的修正案在中国生效时，中国在采用通知的方式告知生效的同时，也会相应地修改国内法或者补充国内法来适用海事条约。而中国最终采用何种方式履行条约规定的义务，还要综合考虑国际海事条约的性质和内容。

［1］李浩培.条约法概论［M］.2 版.北京:法律出版社，2003:319.LI Hao－pei.Law of treaties［M］.2nd ed.Beijing:Law Press，2003:319.(in Chinese)

［2］史强.海事公约在我国海事执法中的直接适用研究［D］.大连:大连海事大学，2009.SHI Qiang.Research on directly applicable of maritime conventions in the maritime law enforcement in China［D］.Dalian:Dalian Maritime University，2009.(in Chinese)

［3］韩丹.国际海事条约在我国的适用范围和方式［J］.水运管理，2007(10):36.HAN Dan.Scope and methods of international maritime conventions in China［J］.Shipping Management，2007(10):36.(in Chinese)

［4］李兆杰.国际条约在我国国内法效力若干问题之探讨［M］//中国国际法学会.中国国际法年刊(1993).北京:中国对外翻译出版公司，1994:276.LI Zhao－jie.Effectiveness of domestic law of international treaties in China［M］//Chinese Society of International Law.Chinese Yearbook of International Law(1993).Beijing:China Translation ＆ Publishing Corporation，1994:276.(in Chinese)