◎石峰

产业转型的关键在于政策转型

◎石峰

在当前的深化改革过程中，较多关注到行政审批等限制性产业政策，而对激励性产业政策的过泛过滥关注不够。事实上，过泛过滥的激励性产业政策，一方面，会抑制微观活力，加剧企业对政府的过度依赖，不能从根本上焕发起企业的独立生存能力和竞争力，妨碍市场竞争机制发挥作用，无法创造公平、公正的市场竞争环境；另一方面，也不利于政府职能转变，导致行政效率低下，企业疲于奔命，客观上鼓励政策性寻租行为，甚至诱致权力腐败，并最终影响产业的健康发展。因此，在当前国家酝酿新一轮体制改革之际，加速对现行激励性产业政策“瘦身”，对于推动产业转型升级具有更加重要的现实意义。

当前激励性产业政策存在的问题

近年来，为支持产业转型升级、扶持新兴产业发展，政府先后制定了一系列激励性产业政策。这些政策与原来支持科技创新、高新技术产业发展的政策相互叠加、嵌套，构成了庞大繁复的政策体系。梳理这些政策，存在以下突出问题：

其一，政策激励面过宽，导致政策着力点和重点不够突出。现行政策就激励对象而言，涉及到科技人才、企业家及经营管理人才、研发机构、创业企业、上市公司、投融资机构、企业孵化器、产业园区等方面。就激励内容而言，有针对特定项目、特定产品的激励，如对有关产品销售给予财政补贴；有针对特定企业群的激励，如对“地方特色产业中小企业”设立发展资金；有针对某个特定产业的激励，如对软件产业和集成电路等产业的专项资助；还有针对某个特定区域的激励，如赋予个别“创新示范区”的一系列特殊政策，等等。政策触角几乎深入到产业经济的每一个角落，可以说只要有经济行为存在的地方就有政府政策的影子。这些政策多而泛、广而散，必然难以形成推动科技创新与新兴产业快速发展的合力。

其二，功能界限模糊。现行激励政策手段主要包括财政、税收与信贷。由于税收政策是硬约束，信贷政策受商业银行独立性的局限，政府对这两种调控手段的运用空间十分有限，所以财政激励政策就成为各级政府支持产业发展的主要手段。目前主要采取的财政激励手段包括财政经常性无偿投入（如“科技三项经费”等）、专项资助、财政补贴（包括一般性补贴、税收补贴、信贷补贴、产品价格补贴等）、财政信用担保、财政奖励等。激励内容涵盖科研开发、产业投融资、税收贴补、人才引进与培养、知识产权保护等诸多环节与方面。从理论上说，各种财政手段应有明确的功能与司职范围，作用于产业发展链条的不同阶段，形成相互支撑、相互补充的政策体系。但在各种财政手段的实际应用与执行过程中，存在着功能界限模糊、职责范围不清的情况，特别是在一些财政经常性无偿投入与专项资助领域存在着较多交叉重叠资助情况。

其三，激励对象错位。当前产业发展面临的最突出问题是关键核心技术（特别是战略性高技术）缺乏，自主创新能力薄弱，创新成果转化难等问题。因此，支持产业发展的着力点和重点应是激励自主创新，增强自主创新能力，激励企业突破关键核心技术，大力发展高科技创业企业，加快具有战略性高技术成果的创新、转化与产业化。政策优惠的着力点应该是产业与技术，而不是企业与园区；政策优惠的对象应该是产业（特定战略性高技术产品）本身，而不是企业；支持的环节应该是产业创新链的前端，而不是末端。然而，从对现行优惠政策的梳理可以看出，大多数政策是以企业为激励对象，而现有企业所从事的产业往往是已形成规模的产业，并不具备新兴产业的特质。这种政策导向也使得一些企业为博取优惠政策不是在科技创新上下功夫，而是在“新产品”、“高科技企业”认定或者在特殊园区注册等方面下功夫，钻政策的空子，导致有限的政策资源的效能、效率不能得到充分发挥。

其四，政策实施主体分散,存在着“以权设事、因权造事”问题。政策执行主体涉及发改、工信（地方经信）、科技、教育、组织、人事、知识产权等十余个政府职能部门，而其政策资本又都是来自有限的财政资金，导致财政政策性资金投入分散、政策协同共振性差、资金运用成本高、使用效率低等弊端。比如,为促进中小企业发展，政府设立了多种多样的专项资金项目、基金项目，从其设立目的和支持对象来看，都是支持（中小企业）技术创新、促进科技成果转化，然而却分别由不同管理部门操纵，由于分工不明确，缺乏统筹规划，造成资金分散、重复投入，投资效率下降。

其五，政策执行标准弹性大，执行手续繁琐。一些政策文件只提出了一些原则性意见，缺乏具体贯彻落实措施，或者提出了优惠措施，但附设有宽泛的条件或标准，支持不支持，支持谁，支持多少，主观随意性较强。有些政策要经过所谓的“专家评估”等环节，政策执行成本高，政策执行手续繁琐、效率低下。特别是中央政府部门面对量大面广的地方项目，仅凭申报资料评定项目，其投入的“公正性、公平性”难以保证。在税收方面，办理新产品退税要经过科技、经济、国税、地税、财政等多部门认定，审核，环节多，手续繁琐，减免程序复杂，征纳成本过高；部分先征后返、先征后退等税收措施，执行过程中仍需由税务机关进行审批，手续冗繁，耗时费劲，人为增加纳税成本。很多税收优惠对于税务机关来说，在增加工作量的同时，带来了减免税审批的执法风险，并且为权力的滥用创造了条件。

其六，运作模式陈旧,缺乏有效的约束监督机制。为鼓励战略性新兴产业发展，近年来政府出台了一系列专项资金、基金项目，包括战略性新兴产业发展专项资金、中小企业发展专项资金、中小企业发展基金、科技型中小企业技术创新基金、科技创业投资引导基金、科技性中小企业信贷风险专项资金、科技性中小企业担保资金、科技成果转化专项引导基金，等等。目前这些基金大都是沿用行政管理运作模式，普遍存在着法律责任主体不明、产权虚置不清、产权激励机制缺位、约束监督不力等问题。由于产权虚置、虚化，谁都负责又谁都不负责，必将造成政府财政投入流失和浪费，甚至有可能为腐败构筑理想的温床。

完善激励性产业政策的几点建议

完善激励性产业政策体系，核心是遵循新兴产业发展规律，遵循市场经济公平竞争秩序，推动产业激励政策的科学化与规范化。其具体原则包括：

系统与规范性原则。遵循新兴产业内在成长规律，做到国家产业政策与地方产业政策、新兴产业政策与其他产业政策有效对接；产业技术政策、产业投资政策、产业贸易政策与产业分配政策有机统一；财政、税收、金融、贸易、土地与人才等政策手段合理配置；各项规划、计划、法律、法规、规章、行政指令相互衔接、互不重叠、没有冗余，构成系统整体，其形式与内容都符合法律规范。

针对性原则。全部政策设计针对新兴产业发展初期存在的正外部性、不确定性与高风险性等瓶颈与主要矛盾进行，着力于补偿正效应外溢，弥补市场失灵，分担市场风险，降低市场不确定性，引导人才与社会资本流向战略性新兴产业。

稳定性原则。产业政策经过顶层设计，其系统架构一旦形成，应具有较长时期的稳定性，给市场参与者确定的政策预期，以避免政策频繁波动带来的产业发展扭曲。

适用性原则。产业政策科学、适用，符合客观实际，具有较强的可操作性，减少弹性与随意性，易于贯彻落实。既不能因过度激励显失市场公平，也不能因激励不足影响产业发展；既不能因政策门槛过高形成摆设，也不能因门槛过低导致政策滥用，失去激励效果。

高效性原则。政策的实施过程程序简便、高效，实施成本低，政策耗损少。

透明、公平、公正原则。政策条文清晰透明，减少主观随意性政策，强化客观性政策，政策兑现过程公平、公正，对所有企业一视同仁。正确处理弥补市场失灵与维护市场公平性的关系。

依据以上原则，产业激励政策调整与完善的总体思路可概括为“三个转移一个整合”：一是政策激励的方向由产业创新链的低端向产业创新链的高端转移，合理配置各种政策资源；二是激励方式由直接激励政策为主向间接激励政策为主转移，减少政策实施环节，简化政策实施手续；三是政策激励的手段由行政运作为主向市场化运作转移，尽可能减少政府部门直接操纵政策性投入；四是科学界定各政府部门的职责、权利，对性质相同或相近、联系密切的政策进行归并整合，提高政策执行效率。具体建议如下：

1.立足“创新链激励”，科学配置各种政策资源

依据战略性新兴产业（产品）创新与发展不同阶段的规律与特征，实施不同的财政政策组合策略，实现财政支持政策在产业创新不同阶段的科学配置。在产品创意、构思与研发阶段，政府政策着力于培育技术源、发展公共研发平台，通过资金支持消弭企业的“技术外溢”成本；在产品工程化试验、试制或试生产、试营销阶段，政府政策着力于消减创业、创新风险，激发创业、创新热情，引入战略性新兴产业发展专项资金扶持创业企业发展、引导社会资本投资创业企业等，同时辅以减免税政策（如两免三减半、三免三减半）和市场培育政策（如首台首购、价格补贴）；在企业成长期，政府政策着力于引导、鼓励银行及社会其它金融机构（风投公司、担保公司等）向企业提供贷款与投资，方式主要包括贷款贴息、贷款担保，对风投机构实施奖励等，同时辅以必要的税收政策及市场培育政策；在成熟期，企业步入了稳步发展阶段、企业资信能力较强，已可以从常规渠道获得融资，政府各项激励政策应适时退出，主要通过税收加计扣除等措施鼓励企业提取科技发展准备金，用于激励企业二次自主创新。

2.净化优惠政策，提高间接性激励政策比率

按照“有所为，有所不为”的原则，合理界定政府投入、企业投入与社会投入的边界，政府的归政府，企业的归企业，社会的归社会，促进全社会资本资源的高效、合理利用。政府财政投入应主要集中在市场手段触及不到、需要政府这只“看得见的手”进行支持、调节或激励的领域，主要包括：（1）战略性高技术成果的开发；（2）公共研发平台建设，创新、创业服务平台建设；（3）战略性引导资金，主要用于创业与成果转化初期的战略性资本投入；（4）杠杆资金，通过信贷补贴、风投补贴、风险担保等形式引导社会资本、信贷资本投资战略性新兴产业，推动战略性新兴产业的产业化、规模化。

对于市场竞争性领域，主要运用间接性激励政策支持相关产业发展。包括运用税收加计扣除鼓励企业研发，建立企业研发准备金制度（对企业销售收入强制性提取一定比率的科研储备资金），对企业新产品开发和科技成果产业化提供无息或贴息贷款、创业风险贷款，对企业技术转移减免营业税、增殖税和所得税，对企业新产品减免所得税和增殖税，运用差别税率扶持战略性新兴产品发展，等等。

3.整合“事权”，提高优惠政策的行政执行效率

发展战略性新兴产业本质上就是推动重大战略意义的高技术成果的研发及产业化。因此，要整合相关职能部门高新技术成果研发与产业化的职能，对相关“事权”进行归并，以提高财政政策执行效率。对分散在相关部门的各类发展基金、专项资金（如战略性新兴产业发展专项资金、中小企业发展专项资金、中小企业发展基金、科技型中小企业技术创新基金、科技创业投资引导基金、科技性中小企业信贷风险专项资金、科技性中小企业担保资金、科技成果转化专项引导基金等）进行整合归并，设立统一的战略性新兴产业发展投资基金，依据战略性新兴产业发展的不同阶段进行持续跟踪投入和资本经营,提高资金运营效率。

4.严格政府投入管理，完善战略性新兴产业资本经营机制

将政府对战略性新兴产业的投入区分为资本性(竞争性领域)投入与非资本性(非竞争性领域)投入。对于资本性投入及其形成的资产通过建立国有资本经营系统和资本经营机制纳入资本范畴进行管理。具体地说，就是通过明晰投入的产权关系、建立产权约束和产权激励机制（包括资本经营责任机制、利益保障机制和监督考核机制等），以促进资本资源的合理流动和配置、提高国有投入使用效果、效率。对于面向国家安全的重大技术攻关项目、具有国家战略意义的关键技术项目、前沿技术项目、公共技术项目、公益技术项目等领域的非资本性投入，应通过专项基金进行管理，建立“公开、公平、公正”的专家民主评议和决策机制，硬化管理标准，简化申领程序，减少项目运作的行政色彩和主观随意性。

5.加强动态监测评估，完善政策退出机制

要处理好产业政策的稳定性与产业发展的动态性关系：政策一旦形成，应具有较长时期的稳定性，但享受政策的产业（企业）、产品可以根据产业的成长特性、成熟程度及市场饱和状况进行动态调整。为此，应建立战略性新兴产业的动态评估与甄选机制，完善政策退出机制。具体地说，一是要根据市场变迁和战略性高技术及其成果产业化的变动态势对纳入战略性新兴产业的产品做动态调整，以适应经济发展过程中出现的新趋势、新要求，及时布局新兴领域；二是对进入发展步入稳定发展期或成熟期的战略性新兴产业企业及其产品进行及时清理，退出政策支持，以将有限政策资源投入到更新的产业领域。

作者单位：武汉市社会科学院