夏光 环保部环境与经济政策研究中心主任、研究员

迈进环境权益的新时代

夏光 环保部环境与经济政策研究中心主任、研究员

《环保法》修改将进入全国人大常委会第四次审议。前三次审议对原有文本进行了大量补充修改，其中一个比较大的变化是增加了较多关于公众环境权益的内容（例如清洁环境、绿色生活、信息公开、社会监督、公益诉讼等），这使环保法有了一定的实质性变化，由过去比较多地注重政府直接管制企业环境行为，转向更多地强调用法律来保障社会环境权益。

这种修改的意义是深刻和重要的。

第一，提升环保法的民生价值。环境具有满足人类生存需要和承载人类经济活动的双重功能，分别给人类带来“生存性环境权益”和“生产性环境权益”。环境问题的本质就是这两种功能发生了冲突，生产性环境权益侵蚀了生存性环境权益，即污染侵蚀了健康。以前的环保法律法规，出于经济优先的客观现实需要，不得不让生存性环境权益给生产性环境权益“让路”，环保要求定得不高，在法律强度上对环境违法行为的界定也设得比较宽松，形成了人们所说的“环保法是软法”的局面。修正案的环保法把人们享有清洁和安全的生活环境放在较高的位置，突出地反映生存性环境权益的需要，提高了环境保护的门槛和强度，突出了环境保护的民生价值目的，这与当前我国提出建设美丽中国和生态文明的战略目标是相符合的，是环保立法目的上的进步。

第二，增强社会主体在环境保护中的作用。解决环境问题需要政府、企业和社会等各个主体共同发挥作用，环保法就是对这些主体的环境保护权利、责任和义务的法律规定。原有环保法主要强调了政府的管制权力和企业的治理责任，而对社会主体在环境保护中的责任权利规定得很轻微，“三足鼎立”变成了“三腿缺一”，这使得政府环境管理负担很重，疲于奔命，而社会力量却只能袖手旁观，有劲使不上，这是一种“政府直控型环保模式”。而在环保法修正案中强化了社会环境权益的规定，使社会力量成为环境保护的支柱之一，将有利于改变政府直控型模式的局限，形成一种新的“社会制衡型环保模式”。

“社会制衡型环保模式”将从两个方面促进提高环境保护效能：一是弥补“政府失灵”，形成环境保护强大合力。政府失灵是指政府由于自身利益的局限和执政力量有限的原因，无法很好地行使环境保护法律法规所规定的各项职责，例如政府执法人员数量是有限的，面对成千上万的执法对象，难以时时刻刻、巨细无遗地进行监督执法，这就使环保法所确立的责任权利规定得不到落实，影响了法律的严肃性和政府的公信力。而社会公众是分布于四面八方、无处不在的，他们是环境保护可以利用的“千只眼”、“万只耳”，当法律赋予他们监督权和补偿权等环境权益的时候，就能把蕴藏在民间的巨大能量释放出来，与政府管理和企业治理一道构成强大的环境保护统一战线。二是分散环保成本，提高环保效率。政府是执行环保法律法规的一种重要力量，但政府管制需要付出高额的行政成本，每项管理工作都需要大量的人财物力的支出，正是这种特点限制了政府环保机构和队伍规模的扩张。通过在环保法律中增加社会环境权益的规定，就能由社会分担一部分执法成本，在行政资源有限的条件下产生出更高的环保效果。例如通过媒体报导和跟踪，发挥舆论监督的作用，就能替代一部分政府监督的功能，对环境违法企业行成强大的社会压力，促进其污染治理。

在肯定环保法修改中增加社会环境权益内容的同时，要看到这些增加的内容还是初步的、不解渴的。这与社会进步的渐进性特点有关，也与我们对环境社会政策的特性知晓不多、知识不足有关，因此还要进行不断的探索和改革。环保法律法规总的修改方向是不断扩展社会的环境权益，包括知情权、监督权、索赔权、参政权等。可以预见，随着我国全面深化改革的不断深入，环境保护法律法规建设也会逐步进入环境权益的新时代。