规划的生命和权威在于实施

浙江省政府咨询委学术委副主任

规划要不就不出台，要出台就是达成一致的、具有执行唯一确定性（“一女一嫁”）的规划成果

这里指的规划，不是一般的政府规划，而是指连续上了两次全国党代会（十七大和十八大），且每回不止一次提及，特别是在昭示“习李新政”施政纲领的全面深化改革《决定》中也特别加以强调，并和“生态红线”连在一起表述的规划——主体功能区规划。它是我国一切实体性发展的重大“顶层设计”，也可以说是一切实体性的空间开发活动的“宪法”，在国土空间规划体系中占有“母法”的地位。

现如今，不但是国家，也包括浙江，其主体功能区规划都早已发布。但我想，不必面向公众，仅仅是出个题目去征询一下政府官员，对这个规划十有七八也是一脸的茫然。为什么，因为我们的确还就没有好好实施过。

为什么没有好好实施呢？无非一是观念作祟，二是机制障碍，三是配套阙失。这些问题展开来讲不免消极，于是换从主动积极加以解决的角度，就围绕着今后如何更好地付诸实施，谈三点不成熟的想法。

一是树立主体功能区战略地位，形成科学开发意识。所谓主体功能区，就是根据不同区域的资源环境承载能力，现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能，明确开发方向，建立差异化的财税、投资、产业、土地、农业、人口、环境等政策，以及相应的监测评估和绩效考核制度，最后引导整个国土空间的开发活动逐步走上一条科学、有序、均衡的轨道，保护和建设好我们的美好家园。究其实，“前天”的国土开发，就是“昨天”的投资建设，也是“今天”的产业城乡，更是“明天”的生态环境。如果我们不能从源头抓起，从而实现科学开发的话，整个国家信誓旦旦要实现的科学发展也都无从谈起。正因为如此，国家才会强调“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用”，所以党中央才会一再要求“实施主体功能区战略”。

二是合理构建规划体系，理顺主体功能区规划和其他空间开发规划的关系。就目前而言，政府规划体系主要包括三大部类：一是发展规划，二是城乡规划，三是土地规划。在发展规划中，又主要包括三大品种：一是总体规划，也即经“两会”审议通过的国民经济和社会发展五年规划；二是区域规划，也即比较重要和特殊的、指向特定空间范围的综合发展规划；三是专项规划，也即某个领域、某个行业的大单项、小综合发展规划。但除此而外，我们还有一个新的视角和断面，也就是把上面林林总总两个层级、六个子项的规划体系，理解为回答好两大问题：一是我们要干什么？二是我们在哪里干？前者就是发展规划，后者就是空间规划。

单拿空间规划而论，还可以分出三个层级，宏观的、中观的、微观的。宏观的当然就是主体功能区规划，中观的或者是区域规划之类，微观的则是城乡规划和土地规划。宏观的主要管不同空间的总体定性和总体布局，微观的主要管具体定位和具体格局，中观的则介乎两者之间。从目前情况看，规划的主要问题有二：一是空间规划与发展规划没有侧重、相互脱节；二是空间规划重叠交叉、“一女多嫁（一块空间资源、多种用途配置）”，“一人一把号，各吹各的调”。为此，政府要针对上述问题，有效整合规划资源，依据“宏观统领微观、微观践行宏观”的原则，建立起一个统一的规划协调机制和平台。规划要不就不出台，要出台就是达成一致的、具有执行唯一确定性（“一女一嫁”）的规划成果。

三是以公共财政政策为主导，实行差别化的区域政策。

实施主体功能区规划最大的挑战来自于——我按规划要求去保护“绿水青山”了，谁来解决我的“金山银山”问题？这就是现代财政或谓公共财政要解决的问题。其中一靠转移支付，二靠生态补偿。过往财政政策对此也有相关的安排，但挂钩的对象还不太对路，更多地是体现为“扶贫补助”。我们需要的不是越穷越“激励”你，而是你越保护生态环境，我越“奖赏”你。让人感到生态环境不但是一个现实的资源，更是一个潜在的“资本”；发展生态经济不是“不得已而为之”的“小儿科”，而是“名利双收”的“赚钱买卖”。“火车跑得快，全靠车头带”，财政政策一马当先，其余政策自然就会紧随其上，从而万马奔腾了！