林道和

（水利部淮河水利委员会 蚌埠 233001）

建设项目水资源论证制度建设重要意义思考

林道和

（水利部淮河水利委员会 蚌埠 233001）

我国从2002年开始正式建立和实行建设项目水资源论证制度，在优化水资源配置、保障建设项目用水安全等方面起到了重要的作用。本文从水资源宏观管理、取水许可科学审批、水生态安全、经济社会可持续发展几个方面进一步分析了建设项目水资源论证制度建设的重要意义。

宏观管理 取水许可 水生态安全 可持续发展

我国是世界上水资源严重短缺的国家之一，党中央、国务院高度重视水资源问题，已经将粮食、能源和水资源确定为三大战略资源，明确了水资源可持续利用是支撑我国社会经济发展的战略问题。提高水资源的支撑能力，必须抛弃过去粗放式、盲目性、短期性的水资源开发利用方式，选择内涵式、健康有序、全面协调的发展道路，加强对水资源的合理配置、节约和保护。加强水资源管理，建立和健全水资源管理制度是促进水资源可持续利用重要保障手段。

2002年3月24日，水利部和国家计委联合发布《建设项目水资源论证管理办法》（水利部、国家发展计划委员会令第15号），标志着建设项目水资源论证制度（以下简称水资源论证制度）在我国正式建立和施行。开展建设项目水资源论证（以下简称水资源论证），目的是保证建设项目的合理用水，提高用水效率和效益，减少建设项目取水和退水对周力产生的不利影响，从而为取水许可的科学审批提供技术依据。水资源论证的定位是为取水许可审批提供技术支撑和服务，属水资源管理工作中的前瞻性的、事前行政管理范畴，是水资源管理向纵深发展的重要标志，是实现水资源条件与经济布局相适应、水资源承载能力与经济规模相协调、促进水资源的合理开发和优化配置的重要保证。

1 水资源论证制度是水资源宏观管理的坚实基础

在市场经济逐步完善的条件下，政府为解决好水资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护等问题的最有效的手段是实施政府宏观调控，加强事前管理和过程管理。1993年国务院颁布实施的《取水许可制度实施办法》，确立了我国取水许可制度。为适应新形势的需要，根据2002年新修订的《水法》，2006年国务院发布《取水许可和水资源费征收管理条例》。该项制度的实行对加强水资源统一管理，促进计划用水、节约用水，实现水资源可持续利用等方面发挥了积极的作用。水资源论证制度实施前，原有的规定对重大取用水项目，存在要求简单、技术标准不统一、内容粗细不一致和工作深度要求不具体等弊端。因此，在我国水资源供需矛盾日益加剧，社会经济发展受人口、资源、环境的制约日趋显现，人水关系越加复杂的情况下，已经出现一些负面情况：如一些流域水资源开发利用程度已经超过了其本身所能承载的能力；一些新建水利工程长期蓄水不足，达不到设计的标准，效益难以正常发挥；部分重大建设已经出现水资源供给维以保证而造成重大损失的情况；有些建设项目不顾全局利益和长远利益，在当前利益和局部利益驱动下，掠夺性开发和利用水资源，甚至造成后建项目影响前建项目取水的情况，进而出现效益搬家，水事纠纷不断。因此，建立水资源论证制度就是强化水资源开发利用管理中的宏观控制，通过科学论证工作，有效地加强水资源开发利用的事前管理和过程管理，实现水资源条件与经济布局相适应、水资源承载能力与经济规模相协调、促进水资源的合理开发和优化配置，有利于政府对水资源开发、利用和保护等方面实施宏观管理。

2 水资源论证制度是取水许可科学审批的前置条件

《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日实施。该法规定对于有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项国家可以设定行政许可。取水许可制度是《水法》明确的一项行政许可。在水资源论证制度建立之前，取水申请条件过于简单，难以满足管理要求；取水许可审批中决策手段单一，随意性强，缺乏专家和社会的参与，决策水平和能力较低；取水许可审批中忽视水资源承载能力，对于区域用水出现的累积影响考虑不充分。在2002年建立的水资源论证制度，要求建设项目取用水需进行全面分析与评价，必须符合水资源管理要求；要建立专门的水资源论证队伍；要求专家和取用水有关的各利益方的广泛参与，从而最大程度地减少水资源开发、利用、节约、保护和管理方面的决策失误和公共利益、他人合法权益的损失。水资源论证与取水许可审批是一个整体中的两个环节。水资

源论证制度的建立充分体现行政决策民主化、科学化，是保证取水许可科学、合理审批提供的重要技术支撑。

3 水资源论证制度是水生态安全的前提条件

我国部分地区用水量已大大超过水资源可利用量，无节制地开发利用水资源，将导致江河断流、湖泊萎缩和地下水超采。一些地区出现“有河皆干、有水皆污、湿地消失、地下水枯竭”的问题，对生态安全和经济安全构成直接威胁。我国水资源利用的效率和效益与发达国家相比有较大差距，在生产和生活领域存在严重的用水浪费。我国在污水处理回用、海水、雨水利用等方面也处于较低水平，用水浪费进一步加剧了水资源的短缺。长期以来，经济发展与水资源开发、利用与保护不够协调。一些地区制定经济社会发展规划时，没有充分考虑当地的水资源条件。在加快经济社会发展过程中，以浪费资源、牺牲环境为代价，换取短期内的经济增长。在推进城市化、工业化进程中，一些水资源匮乏地区盲目建设大都市和城市群，盲目发展高耗水、高污染的产业和高耗水种植业。我国工业的结构性问题突出，技术装备和工艺落后，经营管理粗放，物耗大，污染物排放水平居高不下。从新建、改建和扩建的建设项目取用水入手，实施源头控制高耗水、高污染工业项目和面源污染，加快产业结构调整和布局，强化水功能区管理和水生态保护目标，加强政府对水资源开发利用的宏观管理和建设项目的取用水管理，贯彻落实水资源论证制度，有利于促进我国水生态安全。

4 水资源论证制度是经济社会可持续发展的有利保障

水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题。中央之所以高度重视水资源，不仅是基于对水资源现状情况的考虑，更主要的是着眼于今后的经济社会发展。如何坚持和落实科学发展观，支持经济快速发展与资源消耗、环境保护相协调，是当前水资源管理工作需要认真思考和回答的问题。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源的支撑能力与社会经济发展息息相关，是社会经济可持续发展的重要保障和制约因素。水利工作为保障社会经济发展提供了坚实的支撑。在肯定成绩的同时，我们也清醒地意识到，一方面我国社会经济发展对水资源的要求越来越高；另一方面水资源过度开发，造成河流断流、湖泊干涸，地下水超采造成环境地质问题；水资源利用存在肆意污染、缺乏有限保护等问题；水资源短缺与浪费并存的现象还相当严重，客观上也要求必须加强水资源论证工作。社会经济的发展意味着要配置水资源，要利用水资源，这种配置和利用，又意味着改变现状水资源情势，进而也可能产生这样或那样的负面影响。因此，面对今后高标准、高要求的发展和建设，在水资源有限和已经紧缺的情况下，势必给政府管理水资源提出合理开发、优化配置、高效利用、有效保护等要求，要做到以水资源的可持续利用来保障经济社会的持续健康发展，就必然要对耗用水资源问题进行专题论证。在严格落实最严格水资源管理制度的前提下，通过水资源论证工作，提高水资源利用效率和效益，促进经济社会的可持续发展■