刘洪先

（水利部发展研究中心，100038，北京）

关于加强水功能区管理的思考和建议

刘洪先

（水利部发展研究中心，100038，北京）

水功能区；水质；管理工作；建议

一、我国水功能区管理工作开展基本情况

2000年，水利部启动了水功能区划工作，2002年发布了 《关于印发中国水功能区划（试行）的通知》，2003年颁布实施了《水功能区管理办法》。此后，我国水功能区管理工作逐步走上正轨。截至2008年年底，全国31个省（自治区、直辖市）已全部完成了本辖区的水功能区划编制工作，并经省级人民政府批准实施。2010年，国务院以国函 〔2010〕39号文批复了全国第一个流域性的水功能区划——《太湖流域水功能区划（2010—2030）》。

近年，各地在水利部的统一部署下，围绕水功能区划，陆续开展了水功能区确界立碑、水功能区水质监测、入河排污口监督管理、核定水域纳污能力、提出限制排污总量意见等工作，特别是在2011年中央1号文件提出 “实行最严格水资源管理制度”“建立水功能区限制纳污制度”以后，国务院2012年印发了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号），国务院办公厅2013年印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国办发〔2013〕2 号），提出了各省（自治区、直辖市）重要江河湖泊水功能区 2015、2020、2030 年等三年的水质达标率控制目标。此后，水利部于2013年9月印发了首部流域性水功能区管理规范性文件——《太湖流域水功能区管理办法》。水功能区管理工作无论从深度还是从广度方面都加快推进，并取得了一定成效。但总体来看，当前的水功能区管理还难以满足水资源管理与保护的工作要求，尚有一些具体问题亟待解决。

二、我国水功能区管理存在的主要问题

1.水功能区的社会认知度不高

水功能区划与公众的利益休戚相关，但与土地管理制度中的基本农田保护区、建设用地、农用地等这些耳熟能详的概念相比，公众对水功能区划的认知和关注程度要弱得多。不仅如此，即使在相关部门乃至水行政主管部门内部，许多人对水功能区划的了解也只是停留在基本概念层面。再完善的水功能区划成果，最终还是要落实到各部门、全社会的执行上，社会认知度不高已经成为目前制约水功能区管理的重要因素。

2.水功能区管理目标过于狭窄

水具有资源、环境、生态三重属性，具备多种使用功能，水功能区划制度应当是水的经济功能、环境功能、生态功能的统一体。但是现行的水功能区划结果，很大程度上只是提供了实现水功能的水质目标，而其他水量、水生态方面的基本指标则体现不够，难以全面反映水功能区的要求。另外，现行水功能区划制度，仅指江河、湖泊水功能区划，目前探索开展的地下水功能区划工作没有法律依据，是否需要拓宽水功能区划的范围以及两者之间如何统筹等，这些都需要深入研究。

3.水功能区管理能力弱

水质监测方面，由于人员编制等问题，水功能区水质监测人员配备普遍不足。当前水功能区水质监测仍以传统的水质取样和化验方法为主，监测设备落后，在线监测应用不足。虽然一些流域和地区已经开始在线监测的尝试，安装了一些在线监测设备，但仍存在一些技术和经济方面的问题，限制了其作用的发挥。

入河排污口监管方面，由于入河排污口数量庞大，而且非常分散，全面而及时地掌握入河排污口的准确情况，需要投入大量的人力和财力，但限于现实条件，远远达不到实际监管的需要，从而造成入河排污口监管执行差，效果不佳。

4.水功能区管理工作缺乏协调

（1）水体功能区划之间不协调

针对同一对象设定不同区划，造成区划之间不协调。目前，一些省市除了出台了水功能区划，还出台了水环境功能区划，两者并行但互不协调，很多地方存在矛盾，给管理工作带来了很大困扰。

（2）水功能区调整不规范

我国对各省级行政区的水功能区划调整，规定报原审批机关审批，但需征求所在流域部门的意见。但一些地区因经济社会发展的需要，要建设工业园区，将原有属于保护区或保留区的水功能区调整为开发利用区，没有充分论证水功能区的调整可能造成的影响。而流域机构虽然会对水功能区划调整提出意见，但没有最终调整的审批权，大部分水功能区划的审批机关为省级行政区域政府，地方政府经常是在未经流域机构同意的情况下，直接对水功能区调整予以批准。

（3）省界缓冲区水质管理目标不一致

在一些省界缓冲区的管理上，上游省份和下游省份通常是根据自身的发展情况来确定水质管理目标，因而时常会出现上游省份出口断面水质目标低、下游省份入口断面水质目标高的现象，从而导致下游省份入口断面水质不达标，引发了上下游省份之间的争执和纠纷。

（4）水污染防治和水资源保护工作缺少衔接

水污染防治与水资源保护是高度关联的工作，涉及水利、环保、城建等多个部门，但个别部门往往在水污染防治工作中未充分考虑水域纳污能力，给水资源保护工作带来巨大压力。

（5）入河排污口监督管理协作机制缺失

在入河排污的监督管理中，尽管水利部门负责对入河排污口进行监管，但目前在许多地方，水利部门与环保部门之间尚未建立联合防污控污机制，无法将污染源管理和入河排污口监督管理有机结合起来。

（6）监测站点建设重复，数据信息不一致且难以共享

目前环保部门和水利部门基本上还是各自为政开展水质监测工作，在监测站点布设上存在较多的重复现象，造成了浪费。即便是在共同监测的一些河湖上，由于站点位置不一样，监测时间与频次不同，也经常导致监测数据存在较大差异，难以协调一致。同时，由于没有建立信息共享平台，难以形成水污染防治和水资源保护工作的协同。

5.水功能区管理资金投入支持不足

实施水功能区管理，需要有稳定的投入。水功能区管理的支出包含两大部分：一是用于维护水功能正常发挥作用，如河流要维持一定的流量、水位，达不到要求时需要动用工程解决问题，需要支出；二是用于监督管理，如水功能区要素监测，包括流量、水位、水质等指标的实时监测、水功能区设施的建设、信息化的建立与运转等。而目前在水功能区管理方面尚未建立起稳定的投入机制，资金投入支持明显不足，保障程度不够。

三、加强水功能区管理的对策建议

1.提高社会认知，强化监督考核

应加强水功能区管理社会宣传，提高全社会对水功能区管理重要性的认识，建立社会公众参与水功能区监督管理的激励机制，推动公众参与水功能区管理。此外，要认真落实地方政府的水功能区管理责任，实行地方人民政府行政首长负责制，将水功能区管理情况作为地方人民政府党政主要领导的一项重要考核指标。

2.实行水功能区的多目标管理

积极突破水功能区的单一水质保护目标，突出水量和水生态保护要求，将水域各功能段所需的最小水量，以及相应的水位、水深、泥沙、流速等生境要素作为水功能区管理的综合指标，以实现水功能区的多目标管理。同时，加强与取水许可、建设项目、河道采砂、水资源论证、入河排污口环境影响评价等管理工作的衔接、协调与统筹，强化水功能区管理措施，提高水功能区管理效益。

3.加强水功能区管理能力建设

增加水功能区管理人员编制，加强人员培训和技术装备，提高管理人员的业务素质，给管理单位配备必要的水质监测车、水质监测船、自动监测站、气相色谱、流动分析仪等设施设备；加强水质监测技术与设备研发，研究生产适合我国水域条件的在线监测设备，提高水功能区水质监测水平。

4.增强水功能区管理工作的协调

结合当地实际情况，调整地方水环境功能区划，使之与水功能区划协调一致；加大流域管理机构对地方人民政府水功能区管理工作的考核力度，规范水功能区划调整程序；加强流域管理机构对省界缓冲区的协调管理，统一省界缓冲区上下游省份水质管理目标；建立流域与区域、部门之间的联合防污控污机制，明确流域、区域以及水利、环保、城建等部门的管理事权，加强水功能区的协同管理。

5.健全监测网络，实行信息共享

建立一套完善的、服务功能齐全的监测网络体系，通过对重点水域、重点水源区、主要入河排污口实施常规的监督性监测，及时准确地掌握有关水功能区的状况、重点水功能区的达标情况以及主要入河排污口的污染物变化情况。同时，整合流域范围内水利、环保、农林、建设、渔业、气象等部门与水功能区管理有关的信息系统与数据资源，建设水功能区信息共享平台，实现信息数据服务一致化与业务协同化。

6.加大水功能区管理资金保障

进一步加大中央和地方政府对水功能区管理的资金投入，积极开辟水功能区管理国家和地方投资渠道，通过建立跨界断面水质超标赔偿和生态补偿机制，逐步拓宽水功能区管理资金来源，提高水功能区管理经费保障能力。

7.推进水功能区管理法制建设

适应水功能区管理的新形势与新要求，由水利部在原有规范性文件的基础上，制订部门规章“水功能区管理办法”，重点围绕水功能区的限制排污管理、水质监测与通报、水生态修复与补偿、目标考核等方面，建立健全水功能区管理制度。同时，考虑到部门规章层次低、社会约束力有限等因素，建议水利部在充分调研的基础上，报请国务院法制工作机构，尽快启动行政法规的立法前期工作。■

[1]陈磊，等.关于加强水功能区管理立法的思考[J].治淮，2013（1）.

[2]王一文，刘洪先.我国水功能区管理立法现状与推进建议 [J].中国水利，2012（18）.

[3]程绪水.关于进一步推进水功能区管理工作的思考[J].中国水利，2012（7）.

[4]王健.水功能区管理法律问题探讨[J]. 华北电力大学学报，2012（3）.

[5]李春华，朱丽向.对水功能区管理工作的几点认识[J].治淮，2006（8）.

责任编辑 张瑜洪

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1000-1123（2014）09-0013-02

2014-04-17

刘洪先，副处长，教授级高级工程师。