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（1.江苏省动物疫病预防控制中心，江苏南京 210036；2.中国动物疫病预防控制中心，北京 100026）

美国动物疫病防控管理模式浅析

董永毅1，魏 巍2，马世春2

（1.江苏省动物疫病预防控制中心，江苏南京 210036；2.中国动物疫病预防控制中心，北京 100026）

本文通过实地考察，从防控策略、法律法规、组织体系等方面，对美国动物疫病防控管理模式进行了分析，总结其特点，并结合我国动物疫病防控现状，提出相应建议。

美国；动物疫病；防控管理

2012年10月份，我们有幸参加农业部和国家外专局组织的美国动物疫病防控管理技术培训班，通过课堂学习、实地走访、座谈研讨等形式，对美国动物疫病防控管理有了初步了解。纵观美国动物疫病防控及管理模式，值得我们借鉴的地方很多。现结合我国动物疫病防控管理工作实际，谈一些感受，以供参考。

1 美国动物疫病防控管理概况

美国是畜牧业生产的超级大国，畜牧业产值占农业总产值的48%，畜产品绝对数量大，人均占有量高。各种畜产品的产量居于世界前列，牛肉产量位居世界首位，是世界上最大的禽肉生产国和出口国，同时生猪存栏量和猪肉产量也仅次于中国居世界第二位。

美国建立了权责清晰、监管严密的动物疫病防控管理体系，主要包括政府兽医管理部门、兽医协会、兽医教学科研机构、动物医院或私人诊所、农场（畜禽养殖场）等。国家兽医管理机构设在联邦农业部，全名为动植物检疫署（APHIS），内设野生动物保护、动物福利保护、兽医服务、生物技术法规、动植物保护和检疫、国际事务等6个业务部门，全面负责美国动物疫病的防控、实验室检测，以及联邦动植物进出口检疫等工作。兽医服务部全面负责兽医相关事务，主要职能包括动物疫病防控及风险评估、动物卫生标准制定、兽用生物制品管理，以及和多国合作制定国际贸易标准等。各州除了属于联邦APHIS派出的地方兽医机构以外，每一个州还都设有州的兽医管理机构，隶属州农业厅，负责各州的兽医工作。联邦地方兽医机构和各州的兽医机构通过签订协议明确各自职责，共同服务该州的动物卫生工作，且联邦机构充分尊重各州在处理各项兽医工作上的决定。兽医教学科研机构的主要职能是为美国畜牧业的发展培养专业兽医人才、开展兽医基础理论研究、研发兽用生物制剂、推广动物疫病防控新技术、承担动物疫病监测任务等。动物医院和私人兽医诊所为服务机构，既是动物疫病防控的前沿阵地，同时也是兽医人员从事科研、教学的基地。

值得一提的是美国兽医协会。美国兽医协会对于本国乃至部分国家的兽医行业发展影响作用十分明显，已被政府和社会各领域广泛认可，为非官方性的民间组织。除兽医官外，其他从业兽医全部由兽医协会负责管理。据统计美国兽医协会目前共有会员82500人。协会有全国总会、各州分会、各郡分会、各县分会，各协会经费来源主要为会员会费和项目经费，且财务独立。协会主要有五个方面的职能：代表兽医的利益，通过收集政府和议会的动态信息，游说政府和议会通过有利于兽医行业的法律和规定；组织兽医的继续教育和帮助兽医寻求工作，会员每年要有一定学时的培训学习，以更新知识，适应市场需求；推进兽医公共卫生教育，为公众提供信息服务；推动全美兽医院校教育质量的提高；开展兽医资格认证，凡从事兽医诊疗和服务的兽医，必须要有兽医协会颁发的兽医资格证，方可从事兽医工作。

在动物疫病防控政策方面，政府不干预畜禽生产、免疫接种和诊疗等市场行为，而是由生产者自行决定并支付相应费用。但政府要求所有兽医师及农场主一旦发现疫情必须及时上报，重大疫情的处理由政府负责。屠宰检疫是美国政府的职责，不允许企业自检，检疫证书除企业主签字外，还需要官方检测机构检测人员的签字、持证兽医的签字以及官方兽医的签字。产地检疫工作由当地执业兽医实施，动物饲养者持执业兽医出具动物健康证明在全国内运输，在此过程中，如果执业兽医有违规行为，联邦驻州兽医官有权直接吊销其执照。

美国动物疫病防控成效相当显著，早在20世纪已经消灭了口蹄疫、牛瘟、牛肺疫、猪瘟、日本乙型脑炎等疫病。目前，美国境内已不存在口蹄疫、禽流感等40多种动物疫病，基本消灭了0IE规定的A类病，控制了重大动物疫病、人畜共患病以及外来动物疫病的发生和流行，现存的动物疫病危害性都不大。

2 美国动物疫病防控管理的主要特点

2.1防控策略着眼长远美国在动物疫病防控策略的制定方面，能以科学发展的理念和求真务实的态度，从长远出发，以根除疫病为最终目标。一是统筹考虑适时提出。疫病防控规划和单项病扑灭计划等涉及疫病情况、国家财力、人力、疫病诊断和防治水平等多方面因素。美国国家兽医行政管理部门在提出动物疫病控制方案时充分考虑了上述因素，近年来适时提出了20余种动物疫病的防控计划并取得明显成效。二是以人为本有所侧重。在国家和州层面上的防控计划中，虽然也将牲畜口蹄疫、新城疫、禽流感等动物疫病列为重点，但在实际工作中，更突出、更直接、做工作更多的往往是人畜共患病如布病、结核病等，突出了兽医工作为人类健康服务的重要性。三是结合实际注重实效。疫病防控的各个方面，如免疫、监测、应急等，均能结合当地当时的实际情况，需要做的工作就做，不需要的绝不浪费人力物力。以加州为例，口蹄疫和禽流感等几种疫病已多年未发生，全州不做免疫；布病免疫也不采取强制措施，不搞一刀切，根据养殖者意愿决定。

2.2法律法规健全完善美国联邦现行动物卫生法律15部、行政规章134部，调整内容主要涉及兽医机构组织、动物疫病防控、动物源性食品安全、兽药与饲料管理、动物福利、兽医管理等方面。概括起来，有几个重要特点：一是法律涵盖了动物卫生和公共卫生的各个方面，相互联系、彼此协调。二是法律体系层次比较清晰，既包括法律法规，也包括法律解释、技术规范和标准。既有联邦立法又有州立法，两者各自独立又相互补充。三是法规的制定多由企业提出并推动，可操作性强。在探寻法律法规的起草背景时，兽医从业人员均表示，首先是企业特别是企业联合会要求制定才提出的。四是法律法规条款即时性强。美国《联邦法典》等法律法规在各个方面都及时修订和更新，对各个条款因形势变化而做出相应调整，保证了法律法规与社会活动的同步性。

2.3组织体系精简高效 美国兽医管理体制采用联邦“垂直”管理和各州共管的兽医管理制度，组织体系较为精简。一是组织机构层次简单。美国实行国家兽医官制度，在机构设置上分为联邦（APHIS及其地方兽医局）和州兽医管理部门（州农业厅下属兽医局或处）两级，在人员安排上分为联邦兽医官和州兽医官两个层次。联邦兽医官由农业部直接任命和领导，配备在农业部及各州；州兽医官由州政府任命。所有这些兽医官均为国家兽医官，代表政府执行兽医方面的法律法规。二是分工明确。APHIS及其地方兽医局和各州的兽医管理机构通过签订协议明确各自职责，共同负责该州的兽医管理和动物卫生工作。其中，APHIS及其地方兽医局主要负责宏观和国家层面上的兽医工作，其他兽医管理和动物卫生工作多由州完成，或以州-联邦合作项目形式实施。三是社会参与兽医事务管理程度高。兽医事务的管理，除了各级政府主抓外，兽医协会、科研院所、兽医诊所、各类兽医人员乃至社会人士，对兽医工作均表现出了广泛的参与感，对兽医工作的重要性表现出了较好的认同感。

2.4疫情监测周到严密一是监测网络全覆盖。美国除农业部直属联邦兽医诊断实验室外，几乎每个州都有一个兽医诊断实验室，每年都要检测大量的样品或病料，根据结果可以清楚地掌握各州各种动物疫病的发生、流行和控制等分布情况。二是注重对调运动物的疫病检测管理。州内、州与州之间的动物流动必须持有疫病检测合格证。合格证的出证人是分布在州各个地方的诊所和个体兽医师（经过培训、授权），州政府不负担经费，而是向农场主收取。三是疫情报告严格有效。美国建立了完善的动物疫情报告制度，所有兽医及农场主等相关人员一旦发现疫情，必须及时报告，以便有关部门尽快确认疫情，最快、最有效地处置疫情。除了严格的报告制度，政府还想方设法鼓励各方及时报告疫情，甚至有“宁可错报、不可漏报”的倾向。对隐瞒不报的处理，政府从不手软，轻到经济处罚，重到行政处分或勒令关闭养殖场等。

2.5应急处置及时有效美国建立了一套完善的动物疫情应急管理体系，在机构、人员、财力保障等方面都有明确要求。一是指令链顺畅，名称固定统一。统一标准是美国应急管理体系的重要特征。不仅架构统一，而且名词或术语的定义也基本一致。这种标准的结构和定义对时间急迫的应急反应是非常必要的，促进了部门内、部门间的交流，避免歧义。二是目标明确，步骤清晰。应急指挥部在启动预案前，首先讨论本次应急活动的大小目标，按照目标制定预案。步骤清晰主要体现在部门设置方面，应急管理系统不仅设有执行组，还设有计划组等，执行计划不仅包括行动地点、人数和内容，还包括其他有用信息如当地气象和地形图等，具有很强的操作性。三是考虑周全，保障全面。应急管理体系覆盖面广，参与目标制定的单位不仅包括兽医部门，还包括环保、旅游、渔业等多家相关部门参与，不留缺口。四是分工合作，系统性强。一旦接到疫情报告，当地的官方兽医会立刻将疫情汇报给州政府和美国农业部，同时按规定及时进行相关处理。如出现重大动物疫情，农业部会派员12 h内抵达现场）和当地政府一起并肩作战。当州政府无力处理疫情时，可以求助于美国联邦政府，由联邦政府协调，提供人力、物力和财力。

2.6兽医教育务实有效全美共有29所兽医学院，教学、科研、兽医技术推广三位一体。美国对兽医教育要求很高。一是学位授予机构须认证。美国兽医院校只有通过美国教育部委派的美国兽医协会教育委员会的认证，才有资格授予毕业生兽医师学位（DVM）。二是招生要求高。申请兽医院校的学生必须完成两年半兽医预科或四年大学本科毕业，完成数学、几何、化学等基础课，并有5000小时与动物活动相关的工作经历。通常从提出申请到正式录取需3年左右的时间。三是注重临床教学。在兽医院校教育中，不同的高校教学模式会有所差别，但均注重临床教学和实习。通过联邦兽医协会教育委员会认证的兽医院校毕业生可直接参加北美执业兽医资格考试（NAVLE），不需要再进行临床能力测试。

2.7人员队伍素质较高 在美国，兽医是一个受人尊敬的职业，兽医从业人员，无论是兽医官员、诊所兽医还是农场兽医，其综合素质普遍较高。一是受教育程度高。兽医从业人员均是科班出身，具有本科以上学历，拥有博士学位的人员并不罕见。二是专业功底扎实。在美国做一个兽医，要比别的行业付出更多。要拿到执业兽医资格，必须经过多年的理论学习和临床实践，还要通过相关部门严格的考试。可以说，兽医从业人员的理论水平、动手操作、实际工作能力均已达到相当高的水准。三是敬业精神强。兽医学生入学时和毕业前均要进行宣誓，表明从事兽医工作应遵循的原则等。

3 美国动物疫病防控管理模式对我们的启示

总体上说，美国的动物疫病防控管理，无论是法律法规方面，还是体系队伍建设方面，均是特点鲜明且富有成效。我国虽然在自然地理环境、经济社会发展等诸多方面与美国存在不小差异，但就动物疫病防控管理而言，值得借鉴的地方很多，给我们的启发也很多。

3.1启示之一：大力推动中长期动物疫病防治规划的落实 根据我国目前动物疫病防控情况以及养殖现状，立足长远，确立合理可行的防控策略和目标十分重要。2012年，国家出台了《国家中长期动物疫病防治规划（2012-2020年）》，现阶段重中之重是抓规划的落实。根据规划要求，对重大动物疫病，我们当前的防控目标是免疫临床不发病，最终目标是实现免疫无疫和非免疫无疫。围绕这个目标，我们有很多工作要做。比如，在努力确保不发生区域性重大动物疫情的基础上，确立分病种、分区域、分阶段控制和消灭重点疫病的思路；按照动物疫病发生、发展规律，适时调整防控策略；通过高强度免疫和综合防控措施，逐步清除动物体内和环境中存在的病原；开展畜禽种源正向系统净化行动，强化源头防治；对重大外来动物疫病加强风险分析和管理，防止新的疫病传入等等。

3.2启示之二：进一步建立健全兽医法律法规体系 法律法规是制度建设的前提和保障。到目前为止，我国兽医工作在法律法规方面虽然出台了《动物防疫法》及一些条例，但尚未形成完整的兽医工作法律体系，缺少一个兽医工作的基本法，已有的法律法规也不完善，都或多或少存在一些问题。因此，加大法律法规的建设力度是当务之急。根据实际工作需要，亟需制定《兽医法》，适时修改《动物防疫法》，并在兽医管理体制、执业兽医管理、动物诊疗、畜产品安全等方面加快配套法规和规章的制定和实施。

3.3启示之三：积极推进疫病防控垂直化管理的组织体系建设 从动物疫病防控的现实要求出发，排除万难，大力推进疫病防控工作垂直化管理的组织体系建设，省、市、县兽医机构全部实行垂直管理。参考工商、质监等部门的做法，结合官方兽医制度的推行，合理设置机构。需要特别强调的是，乡镇一级作为疫病防控工作最直接的实施者，人、财、物要确保全部“三权归县”。只有这样，才能在具体工作中上传下达，层层落实，级级把关，真正提高工作效率和质量。

3.4启示之四：不断强化动物疫病防控管理体制机制创新 随着市场经济的不断发展，动物疫病防控工作中政府大包大揽的局面已经越来越不适应社会需求，责、权、利不明的现状已经到了非改变不可的地步。针对目前动物疫病防控现状，政府应该更多地运用法律、经济等手段，加强疫病防控中宏观层面的调控，变大包大揽为有所取舍，变直接管理为间接调控，不断提高社会参与程度。用法律手段告诉人们什么可以做，什么不可以做；用经济手段告诉人们什么是我们提倡的，什么是我们反对的。以动物疫病的免疫为例：从法律层面明确免疫是养殖企业的法定义务，并设罚则；从经济角度明确奖惩规则，对免疫工作好且未发生重大动物疫病的企业实行以奖代补等。从而做到有奖有罚，政策导向鲜明，管理手段得改进，管理效果上水平。

3.5启示之五：积极培育执业兽医和兽医诊所等微观服务组织 参照国际通行做法，从长远看，推行官方兽医和执业兽医制度是大势所趋。从现状看，我国官方兽医制度虽尚未全面推行，但推行起来难度并不大，进程也会较快，比较薄弱的恰恰是执业兽医制度建设。此外，农村散养户和中小规模养殖企业将在一定时期内长期存在的现状，决定了对兽医诊疗社会化服务机构和人才的需求将长期存在。目前，我国的执业兽医数量少，分布也不均衡，绝大多数理论功底好、技术水平高的执业兽医在城镇从事宠物诊疗，或在大型规模养殖场从事兽医技术工作。因此，大力培育执业兽医和兽医诊所等微观服务组织显得尤为重要。国家在政策层面上，应给予面向农村和中小规模养殖企业服务的兽医诊疗机构更多的扶持：首先是通过各种途径，大力培育执业兽医，不断壮大执业兽医队伍；其次是出台优惠政策，鼓励和吸引执业兽医进入到服务行列，不断提高面向基层服务兽医队伍的整体技术水平；再次是引导和鼓励兽医机构改革中分流人员开办诊所，以原有基层站兽医门诊为依托，采取租借等形式，加强管理，充分发挥技术优势，满足社会需求，避免有病无处医、求助兽药店和销售人员的局面。

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