朱 莹，颜景和

(扬州职业大学，江苏 扬州 225009)

2012 年12 月召开的中央中央经济工作会议提出，城镇化是扩大内需的最大潜力所在，城镇化和市民化齐头并进，会形成巨大的内部需求，从而形成新的经济动力。正如诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨所言:美国的高科技和中国的城市化将是21 世纪的世界经济的两大引擎。而于2013 年11 月9 日至12 日在北京举行中国共产党的十八届三中全会则提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系;很明显管理层为城乡一体化的发展体制作出了顶层设计，为当前和今后一个时期推进城乡发展一体化确立了指导思想和行动指南。

1 城镇化实质和特征

城镇化来源于英文Urbanization，，最早是1867 年由西班牙工程师A.Serda 在其著作《城镇化的基本理论》中首先提出的。我国现行法规规定:城市是指大中小城市的城市社区区域和农村建制镇的建成区区域，因此城镇化比城市化更符合我国现实国情。2013 年12 月的中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。城镇化的实质是一个以人为本创造就业，将农村劳动力转移到城镇和非农产业的过程。该次会议还认为，在我们这样一个拥有13 亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例［1］。而即将发生的城乡人口结构巨变，需要世界上前所未有的大规模的非农就业岗位的创造，这种创造决定了城镇化发展的进程。显然城镇化是受众多因素影响的，并且是及其复杂多变的系统转化过程;它同时还是一种产业结构及其空间分布结构的转化，是传统生产方式、生活方式和行为方式向现代化生产方式、生活方式和行为方式的转化。

城镇化的表现形式多样，人口迁移是城镇人口比重上升的直接推动力，农村人口不断向城镇集聚和转移。城镇化的发展导致农业就业人员比重下降，非农业就业人员比重上升。同时随着城镇化的发展，第一产业产值所占比重将会下降，而第二、第三产业产值所占比重将会上升。2011 年扬州市的一、二、三产业比例为7.0∶54.3∶38.7，这其中第一产业明显偏高，第三产业略显偏低，显示扬州的产业结构亟需优化。随着城镇化率的逐步提升，居民收入来源不再是靠自产自销的运作模，而是按市场价格获取劳动报酬;其消费支出呈现多渠道多领域分布，教育、文化、卫生、娱乐支出比重将逐步上升。

2 扬州市城镇化的有关背景说明

城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。当前，全世界城镇化水平已超过50%，即有一半以上的人口居住在城市。中国城镇化进程35 年来取得巨大成就。数据显示，1978 年中国的城镇化率是17.9%，2012 年全国达到了52.57%。2012江苏省城镇化率为73%，其中南京市城镇化率达80.23%，成为全省首个城镇化率超80%的城市，扬州市在2012 年城镇化率达到了58.8%，低于全省平均水平。据《扬州市城镇化“十二五”发展规划》规划了扬州城镇人口的变化趋势，至2015年市域城镇人口达到346 万人，城镇化水平达到62%以上，其中市区城镇化水平为79.6%。到2020 年，全市城镇化率达到70%以上，计划实现近100 万的进城务工人员转为城镇户籍并落户。该规划同时还计划形成:“一带”即沿江城镇带，以扬州市区为核心，以江都、仪征城区为两翼，加快形成一体化的都市区空间格局。“一轴”即淮江城镇发展轴，以安宜镇、高邮镇、仙女镇及氾水、邵伯等小城镇为节点，构筑产业特色鲜明的城镇发展轴。使中心城区发展更好更强、同时加速四个县城的发展、支持11 个重点中心镇、大约50 个左右一般镇的城镇体系，使核心城区、县城镇、重点镇、建制镇个数比大致是1∶4∶11∶50。为了使城镇体系的规模结构更趋合理，坚持农村人口向社区集中，鼓励发展新型农村社区，争取10 至15 年内，建800 个新型社区。这个规划的方向也与2013 年12 月12 日至13 日在北京举行中央城镇化工作会议精神相符。

3 城镇化是经济发展之果

综观世界各国的城镇化进程，工业化和强有力的产业支撑是农村劳动力转移的重要推手。英国的工业革命促进了农村劳动力向利物浦和曼彻斯特等新兴城市转移，使英国的城市化率从1801年的26%上升至1900 年的75%，成为世界上第一个城市化国家。近邻日本，1920 年都市人口占总人口比重20%，但二战后由于农业生产率提升，农村劳动力过剩，加之工业生产的高速发展，促进了其城市化的提升，到1955 年，都市人口占比为56%。

这些例子表明，农村剩余劳动力向生产效率高的部门转移是现代化进程的必然规律。我国从1978 年到2012 年，城市化率从17.92%提高到了52.6%，平均年增速为1.02%。这也是因为改革开放使得国家改变了以往许多阻碍经济发展和城乡劳动力流动的政策，使得农村劳动力向城市积聚成为新的可能。许多学者的研究表明，城镇化水平与经济增长水平之间关系密切，两者呈十分明显的对数曲线关系，并且相关程度很高［2］。美国地理学家诺瑟姆发现，城市化水平与经济发展水平之间是一种粗略的线性关系，即经济发展水平越高城市化水平也越高。结合扬州本地的经济发展水平与城市化率，运用Mathematica 软件拟合了扬州市2005 -2013 年(2013 数据是根据前三季度GDP 增长率12%估算)的城市化率与人均GDP 之间的对数线性关系如下:

该式表明了扬州的城镇化率每增长1%，可以带来约6.588%的人均GDP 的增长。城市化率与人均GDP 取对数后的线性关系如图1 所示，横轴为城市化率取对数值，纵轴为人均GDP 取对数值。图2 则是扬州市2005 -2013 年人均GDP 与城市化率的统计图。

图1 扬州城市化率与人均GDP 取对数后的线性关系图

图2 2005 -2013 年人均GDP 与城市化率

4 以人为本的城镇化

城镇化的核心要素是人，在城镇化已成为不可逆转的趋势的今天，以人为本的城镇化首先要解决人的城镇化，使城镇真正成为人们的安居之处、乐业之地。随着城市新移民的加入，城市逐渐长大，人的城镇化以提高人们的生活质量为主，关键是要缩小城市新移民与本地居民的福利待遇的差距，进而还可以缩小城市居民与农民的收入分配差距，而这样的差距肯定不是仅仅靠盖一些高楼大厦就可以自动弥补的。随着科技进步和网络的普及，现在“80 后”和“90 后”新生代农民工普遍不愿再回乡务农，他们迫切希望成为真正的城里人。有数据显示，截至2010 年末，北上广深苏州天津温州等十个城市涌入的外来人口占了全国地级市全部外来人口的43.2%。这种不均匀分布透露出新移民的选择路径:充沛的就业机会，高质量的教育资源和医疗服务。这也说明了大城市的人口聚集效应是很难一夕改变的，并且大城市的社会压力会越来越大。著名经济学家厉以宁也认为人的城镇化以生活质量提高为主，但一个农村户口转为城市户口需要公共开支13 万元，并预测资金从哪里来是下一步城镇化过程中所要解决的问题［3］。以2007 年广陵区外来人口116689人，其中农民工89221 人［4］，来估算全市外来人口近20 万人。如果一次性将这些农民工转成市民，则新增财政最低支出近260 亿元。这些钱从哪里来?因为新增市民的基本公共服务包括随迁子女的教育成本，基本养老和医疗，最低生活保障，还有保障住房等。这些资金继续通过卖地解决地方财政的老路是走不通的，向银行借款又蕴藏着金融风险，如何合理避开两个拦路虎，是每一个城市在城市化进程中都要面对的问题。这个困难可以通过调整中央对地方的转移支付体系来调整，比如:可以调整城市义务教育中央与地方的负担比例;调整财政教育支出中的农村与城市支出比例;进一步增加对地方社会保障金的补助;调整城市与农村的社保补助结构等。在最重要的就业问题上，进一步发展壮大二三产业，尤其是重视小微企业和民营经济的多元化发展，特别是优质教育资源和医疗资源的准入。十八届三中全会强调建立健全统筹城乡基础设施和公共服务建设的体制机制，引导更多的现代生产要素流向农村，促进公共资源配置向农村倾斜，统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化［5］。

5 立足扬州实际的城镇化

刚刚于2013 年11 月9 日至12 日在北京举行的中共第十八届三中全会，就决定全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。这个政策表明在中国中小城市和小城镇的发展是受政策鼓励的且具有鲜明中国特色的，显然扬州这样的中等城市发展将迎来发展春天。位于中国经济发展最前沿长三角的扬州对于外来人口的吸纳作用明显，而扬州本地的下属几个县城和11 个重点镇对于本地农民的就地城镇化可以发挥更大的作用。县城与重点镇值之所以是吸纳农业转移人口的主要载体，其主要优势在于:就业准入门槛低，生活成本和居住成本也较低。同时县城和重点镇自身发展也需要吸纳农业转移人口，进而扩大城镇规模，因为只有当城镇人口规模达到一定的程度，才能发挥基础设施投资的效益，也才可以更好地为人们提供公共服务。并为产业积聚发展提供大量的劳动力，进一步带动当地各类服务业的发展，提升第三产业比重。

县城和重点镇的发展，离不开稳定的产业基础，有了稳定的产业基础，才有农民进城，才有外来人口导入，才会有消费需求。宝应、高邮、江都、仪征4 县城区，要找准自身定位，以长三角一体化和宁镇扬同城化为契机，并紧抓江苏省委省政府2013 年12 月出台的“推进扬州跨江融合发展综合改革试点意见”的重大机遇，积极承接大城市的产业转移;主动承接扬州中心城市辐射，并积极参与区域产业分工;用辐射带动广大农村，进而发挥自身的比较优势，并坚持传统工业与服务产业长期并存的政策，努力成为功能完善特点鲜明的中等城市。从而争取到2016 年，扬州整体达到江苏省定全面小康指标体系新要求，人均GDP 达到全省平均水平，城乡一体化，宁镇扬同城化基本形成。比如全国文明的“牙刷之乡”杭集镇，其自身牙刷和旅游用品产业特色明显，可以着力通过产业集聚提升了本地的城镇化水平，进而走出一条有着自己突出亮点和特色产业发展的新型城镇化道路。扬州市规划中重点扶持的曹甸、射阳湖、范水、临泽、三垛、菱塘、小纪、邵伯、郭村、谢集、大仪等11 个重点中心镇，必须主动完善就业、教育、医疗、养老、文化等公共服务体系，同时改善生产、生活和生态环境。主动加强基础设施建设，改善对外交通条件，加快高速公路建设，进而推动这些镇率先做大做强，使之成为经济社会发展较快，环境友好的重点城镇。新型城镇化还可以还发展新社区，即今天的新农村，“天蓝、水碧、路清、村美、人和”，这是李典镇沿江村所描绘的一幅社会主义新农村的景象。这样的典型可以推而广之，用社区管理的方法来管理新社区，也可以成为有中国特色城镇化的一部分。在现代市场经济中，市场和政府这两只有形与无形之手如车之双轮鸟之双翼，两者都不可或缺。在新型城镇化的推进中，坚持政府规划和市场主导两条腿走路，并充分发挥市场在资源配置中国的作用，依然是城镇化和经济发展的动力源。随着现代科学技术的发展，网络技术的普及和应用，大大缩小了人们在地域和时空上的界限，而可持续化发展的城镇化必然是一元化的先进生产方式，多元化的社会生活方式和集约环保化的资源利用方式。只有三位一体，和谐统一，才能真正实现城乡统筹发展和社会进步，因为真正的城市是由居民而不由有混凝土组成的。

［1］ 中央城镇化工作会议在北京举行［EB/OL］(2013 -12 -14)［2013 -12 -18］. http://news. xinhuanet.com/video/2013 -12/14/c-125859839.htm.

［2］ 许学强，周一星，宁越敏.城市地理学［M］.北京:高等教育出版社，1997.

［3］ 厉以宁.中国城镇化道路怎么走?［EB/OL］(2013-10 -27)［2013 -12 -18］.http://news.ifeng.com/exclusive/lecture/special/liyining/.

［4］ 徐敏.农民工权益保障的制度安排——就扬州市广陵区农民工治安状况的研究［D］.扬州:扬州大学，2010.

［5］ 曾业松.如何健全城乡发展一体化体制机制?——九谈深入学习贯彻十八届三中全会精神［EB/OL］(2013 - 12 - 09)［2013 - 12 - 18］. http://www.wxyjs. org. cn/rdzt-550/xxgcsbjszqhjs/201312/t2013 1209-146878.htm.