· 文|北京空间科技信息研究所 廖春发

美欧出台相关法规强令应急呼叫引入位置服务信息

· 文|北京空间科技信息研究所 廖春发

最近几年，随着卫星导航定位精度的快速提高和各种室内定位技术的逐步成熟，位置服务的创新应用已从室外扩展到室内，从而从技术上为应急呼叫服务引入位置信息创造了必要条件。另一方面，随着智能手机的逐步普及，公众用手机发送应急呼叫电话，尤其是从室内呼叫的数量也在逐年猛增，表明需求出现了显著变化，希望政府出台相关法规强令移动网络运营商为应急呼叫提供位置服务的呼声日益增强。由于传统的应急呼叫服务无法自动引入位置信息，往往造成救援人员难以快速找到呼救者，甚至会因几分钟的延误而错失救援良机。

但当今世界只有极少数国家有强制性法规要求在应急呼叫中准确提供呼叫者的位置信息。在这种政策法规滞后于技术进步的形势下，美欧各国相继修订或准备制定强制性政策法规，强令各国移动通信运营商在应急呼叫电话中必须引入位置信息，使应急响应人员能快速找到需要救助的人。目前美欧解决室内外位置服务的技术已经成熟，在中国也不存在重大技术障碍。其技术途径主要采用多星座GNSS卫星定位、辅助GNSS（A-GNSS）和其它各种室内定位技术相结合的综合解决方案。本文分别介绍了美国和欧盟在制定和修订相关政策法规方面的动向，技术上可能采用的解决方案，以及实施过程中可能面临的问题。美欧强调首先出台相关政策法规，强令必须采用包括本国卫星导航系统在内的多星座GNSS，并根据不同国情采取不同强制性措施分阶段实施的做法值得我国借鉴。尤其值得关注的是，欧盟正在考虑仿效俄罗斯的非市场举措：强制命令欧盟各国的所有关键基础设施（如航空、跟踪危险品运输的车辆和道路交通事故应急呼叫位置服务等）都必须采用包括伽利略卫星系统在内的GNSS位置服务。

技术进步和紧迫需求促使新修订的E911法规有可能将水平和垂直定位精度要求提高到精准确定呼叫者所在的具体建筑物和哪个楼层。

一、美国拟修订E911法规，分阶段强制提供室内外位置服务精度

2014年2月20日，美国联邦通信委员会（FCC）建议再次修订其增强911(简称E911)法规，以便分阶段更好更精确地确定室内应急呼叫者的位置信息。

E911是美国消防、警务和急救三种公共应急呼叫服务平台的简称，在欧盟称为E112应急呼叫服务，在中国目前分别为119、110和120应急呼叫服务。自1996年FCC首次出台E911法规以来，美国公众用手机发送911应急呼叫电话，尤其是从室内应急呼叫911的数量急剧增加。与此同时，包括卫星导航定位技术在内的多种定位技术的快速发展，也允许911应急呼叫能够传输更精确的位置信息。总而言之，技术进步和紧迫需求促使新修订的E911法规有可能将水平和垂直定位精度要求提高到精准确定呼叫者所在的具体建筑物和哪个楼层。

现行E911法规要求移动通信运营商必须向应急呼叫中心自动传送应急呼叫电话的位置信息，但对定位精度要求不太严格。这项1996年发布的E911法规，曾在2010年进行过重大修订，当时仅要求移动通信运营商满足手机用户在室外发送911应急呼叫电话时的位置精度要求，也就是仅仅基于采用GNSS卫星定位技术所能达到的精度标准。按照这一精度标准，FCC要求移动通信运营商对用手机在室外应急呼叫911时必须提供位置服务的定位精度是：若采用卫星定位技术必须达到50米至150米；若采用基于移动网络的定位技术，如基于信号到达角 (AOA)解算，基于信号到达时延（TDOA）解算和呼叫者手机射频标签（RFID）等技术，其精度必须达100-300米。2011年7月，美国FCC曾宣布将在2019年初，即E911法规2010年修订版实施8年后，终止现行基于通信网络定位技术的法规，并要求所有移动通信运营商为室内外手机用户应急呼叫911提供更高精度的位置服务。

目前，越来越多的美国人正在停止使用家庭固定电话，改用无线电话从事各种商务活动，从而改变了原有911应急呼叫的模式和版图。例如，有调查报告的统计分析显示：在加利福尼亚州，大约有73％的911应急呼叫来自无线电话，其中又有接近80％的呼叫电话是用智能手机从室内呼出的。而在高楼林立的城区，GNSS卫星信号由于受到遮挡、阻隔和多径效应，几乎无法在室内被可信接收。

美国最新发布的调查报告还显示：911应急呼叫电话能提供呼叫者位置信息的比例呈现不断下降的趋势。在这种迅速变化的大趋势下，强烈要求移动通信运营商采用各种新的室内定位技术提供位置服务的呼声越来越高，因此美国FCC决定顺应新形势，建议提早修订其2010年版本的E911法规，以便将应急呼叫的室内定位精度要求纳入新法规中。其中特别强调室内定位精度必须挑战大型多层建筑的复杂环境，要求运营商准确提供呼叫者的具体建筑物和具体楼层，使应急响应人员能从呼叫电话提供的位置信息中快速找到呼叫者。

确定室内手机应急呼叫者的准确位置要比在室外确定其位置更具挑战性。但由于室内定位领域的创新和技术进步，使得确定手机之类移动设备的位置变得容易了。

美国FCC提出的修订建议是：近期移动通信运营商必须满足能定位大多数室内E911应急呼叫所处建筑物的定位精度。同时还建议移动通信运营商必须传送大多数E911呼叫者的垂直位置信息，以便首先到达的应急响应人员能从多层建筑中尽快找到呼叫者所处楼层。从长期看，FCC将寻求制订更精细的室内定位精度标准，即要求识别E911应急呼叫电话来自楼层的具体房间和具体办公室，或是来自哪个公寓。这些严格标准能否落实，既取决于室内定位技术的不断进展，同时也取决于建筑物内部各种通信基础设施的不断完善。

FCC还建议采取更多措施增强现行E911法规，确保为E911呼叫者传送更及时、更精确和更有用的位置信息。

FCC在征询各界对其E911法规修订建议提意见的同时，还鼓励产业界、公共安全界和其他利益相关方共同努力对E911法规的修订提出更好的替代建议。该委员会强调其最终目标是：所有美国人的应急呼叫电话，无论是城市还是农村，无论身处室外还是室内，都应当及时得到应急响应人员的帮助和支援。

与会代表一致同意A-GNSS是欧洲为移动电话用户提供应急呼叫位置服务的最佳手段。

二、欧盟拟在其E112应急呼叫中引入位置服务信息

2014年5月7日，欧盟委员会在布鲁塞尔举行有关应急呼叫电话是否必须强制引入位置信息的公共听证会。参加听证会的利益相关方主要有：欧盟企业和行业电子商务理事会、欧盟通信网络内容与技术电子商务理事会和欧盟GNSS监管局，以及涉及应急响应和位置服务的各界代表。与会代表一致同意A-GNSS是欧洲为移动电话用户提供应急呼叫位置服务的最佳手段。虽然谁将应当为这项服务买单的问题依然有待落实，但为驱动这项服务而出台相关政策法规已迫在眉睫。

在此次听证会上，各方代表对欧盟是否应当在其E112应急呼叫中强制规定引入位置信息的问题几乎没有异议。主持这场听证会的欧盟委员会官员指出，引入位置服务的好处显而易见，毋庸置疑。泰雷斯·阿莱尼亚航天公司的代表认为，A-GNSS位置服务在技术上已不成问题，该系统在美国亦已成熟应用，为何欧洲不能？

欧洲GNSS监管局（GSA）的代表说，许多人对A-GNSS还不太了解，其实它在欧洲早已存在。在欧洲，当你遇到麻烦或灾难而应急呼叫E112时，不少人以为E112应急救援服务人员会发现你的位置。其实不然，目前这项被称之为E911的位置服务仅在美国和加拿大刚开始提供，但在欧洲还没有。目前大部分欧盟国家仍然依赖应急呼叫者告知救援人员自己所处位置。但在无法获得呼叫者位置信息的情况下，救援人员也可以通过查询呼叫电话的RFID大致判定呼叫者所处位置。这种办法查获的位置信息，通常的定位精度大于500米，而在某些超级大都会地区，其定位精度在20米到几十千米之间。因此，依赖传统手段确定呼叫者的位置，从查询到找到遇险的呼叫者，最快的只需几秒，最慢的需要几分钟。而这几分钟往往意味着生与死的差别！更有甚者，有些呼救者因无法说清自己所处位置，导致救援人员在几小时乃至几天后才找到已经死亡的呼救者。

1.A-GNSS是应急呼叫位置服务的最佳选择

A-GNSS技术通常采用来自移动电话网的定位信息快速确定应急呼叫者的位置，其定位精度非常高，在网络稠密的城市地区高达几米，而当呼叫者处于室外，尤其是处于网络密度较低的农村地区，仅采用卫星导航定位手段就完全可以满足精度要求。在这种仅采用卫星定位的情景下，A-GNSS术语所指的是采用多星座GNSS，即GPS、GLONASS、北斗和伽利略系统的定位信息。

在美国，为大多数移动电话运营商提供应急呼叫A-GNSS位置服务的公司是加拿大的RX网络公司。该公司的代表指出，当A-GNSS位置服务引入目前在轨的4颗伽利略在轨验证卫星时，其定位精度得到显著提高，尤其是在城市峡谷或室外条件下更是如此。因此，泰雷斯·阿莱尼亚航天公司的代表认为，多星座GNSS是最佳解决方案，更是应急呼叫位置服务的最佳选择。

这场有关应急呼叫是否需要引入位置服务的听证会似乎尚未开场就已有结论。绝大多数代表都同意欧盟应急呼叫位置服务的最佳解决方案应当是：多星座GNSS位置数据，外加呼叫者RFID输入，WiFi和其他成熟室内定位技术等多种手段的综合应用，以便优势互补，增强可用性，提高定位精度。尤其是考虑到大多数应急呼叫电话是来自高楼林立的城区和室内时，在卫星导航信号可能受遮挡、甚至完全无法进入的情况下更需要采用上述综合解决方案。

2.应急呼叫引入位置服务的经济与社会效益

欧盟将112应急呼叫服务引入位置信息的业务简称为E112服务。迄今还无法确切评估E112服务能营救多少人的生命，或带来多大经济与社会效益。但欧盟委员会正在对此项新业务的影响进行评估，欧洲应急响应会员协会(EENA)基于应急响应每延误1分钟可能会造成价值1300欧元损失的标准，估算E112服务将产生的潜在经济效益高达数十亿欧元。EENA协会指出，虽然生命是无价的，但按上述标准的保守估算每年至少能为欧洲挽回损失39亿欧元，这一数字还不包括其中的财产损失。

3.出台相关强制性法规是当务之急

为了推动E112应急呼叫位置服务进入欧洲千家万户，欧盟将发布相关强制性政策法规，指令在欧盟各成员国市场上销售的无线电电子产品都应当配备全欧盟统一标准的接口设备，以确保E112应急呼叫服务进入家庭。该法规将授权欧盟委员会发布相关法令或“授权法”，列出必须配备上述能接入E112服务的无线电子产品的详细类别清单。毫无疑问，移动电话必列其中。欧盟委员会官员在听证会上证实，“如果欧洲议会和欧盟委员会在2个月内不提异议，这一授权法将会自动生效”。 泰雷斯·阿莱尼亚航天公司的代表坦言：这类强制性法规是必须的。如果没有全欧盟统一的强制执行的法规，移动网络运营商决不会选择提供这种既赔本又不赚钱的位置服务。如果没有这类法规，欧盟28个成员国将会各行其事，各自开发适合本国的解决方案，这将导致混乱。

虽然E112应急呼叫引入位置服务的好处显而易见，但真正落到实处却非一帆风顺。一般来说，政策法规往往落后于技术进步的步伐，因此任何政策法规不能过分具体到技术性能指标，而应当是指导原则。欧盟出台的相关法规应当让各成员国觉得既可操作，又不可随意变通。只有强制性才能在全欧盟得到认真执行。

4.谁来买单

在听证会上，虽然各方代表都同意强制采用包括GNSS定位技术在内的多种手段是唯一可行的最佳选择，但涉及谁来为这项新的服务买单却是无法回避的难题。目前比较可行的答案当然是欧洲的四大移动网络运营商应当为开发、部署和运行E112应急呼叫位置服务买单。但是有些代表认为，既然这项新业务好处很多，受益也很普遍，那么为什么其成本要由移动网络运营商一家买单，而不能多方分摊？欧洲小机场团体采用欧洲新型EGNOS着陆程序时同样也面临谁来买单的敏感问题。欧盟不断赞扬EGNOS将会给欧洲航空业界带来巨大经济社会效益，但其实施成本却更多地选择谁受益谁分摊。

尽管如此，听证会上对由谁来买单的问题存有不同见解。某些代表对由移动网络公司全部买单似乎表达某种同情，认为移动通信公司为这项新业务所做的付出也应当得到某种方式的补偿。这是否意味着欧盟将会为移动网络运营商部署和运营E112应急呼叫位置服务提供某种财政补助？

加拿大RX网络公司在听证会上证实：目前加拿大移动电话用户每月要为这项应急呼叫位置服务向运营商支付75美分的补偿费。虽然这是一种简便易行的办法，但要在欧盟28个成员国中谈判达成这类收费协议却是一件费时费力的工作。

5.应急呼叫位置服务芯片组已开发并准备就绪

欧盟伽利略监管局的代表证实，在欧盟实施这一新服务，在技术上已不成问题。2014年初，欧洲STM微电子设备公司宣布已成功开发用于应急呼叫位置服务的芯片组，并为开展这项新服务做好各项测试的准备工作。这种名叫TeseoIII卫星跟踪IC单片机原先是欧洲为轻型车辆开发的芯片组，旨在遇到交通事故时能自动发送位置服务信息。该监管局的代表说，这项增值服务将采用包括伽利略在内的多星座GNSS系统。这是必须的，而且必须附加伽利略系统的安全认证信号。因为多星座GNSS系统意味着首次捕获更快，伽利略系统的安全认证又可以防止欺骗，因而更安全可靠。而带有伽利略系统的多星座A-GNSS定位技术，尤其是采用共同频点的互操作信号，对于更好地消除城市中的多路径效应，并改善室内应急呼叫位置服务的性能，将发挥重要作用，也是又好又快的综合解决方案。