韩国中等学校教师轮岗制度及其特点

2014-01-02赵允德

教师教育研究 2014年3期

赵允德

(南开大学高等教育研究所，天津 300071)

在韩国，所有国公立学校教师是以5年为一个轮岗周期定期进行校际间的轮换。这一制度作为缩小地区与校际间师资队伍水平差距的机制，为教育均衡发展奠定了基础。本文将以韩国的中等学校教师轮岗制度为中心，介绍教师轮岗及中等学校教师轮岗的实施组织，梳理中等学校教师轮岗类型、规则及其特点。

一、教师轮岗制度

韩国很早就实行了教师轮岗制度。1957年，为了遏制优质师资向特定地区和学校聚集的流弊，缩小区域间和校际间师资队伍水平的差距，缓解地区间师资供需不平衡的矛盾，促进教育均衡发展;以教师的有序流动来合理配置和使用现有教师资源，提高教育人力资源的使用效率;以及通过工作环境的改变消解因在一个职位上长期工作而滋生的职业倦怠症，激发工作热情、提高工作效能，实行了教师在校际间定期轮换的教师轮岗制度。当初轮岗采取的方式是，首先，学校分A区(偏远地区)、B区(郊区)、C区(中心城区)等三个等级;其次，在学校等级基础上实行不同等级间定期轮换的方式。是年，在A区长期工作的179名小学教师轮换到B、C区学校任职，35名初中教师和29名高中教师也进行了校际轮换。［1］从此，建构了教师在区域和校际间定期轮岗的制度。

所谓教师轮岗制度是指在同一职级、职务系列内，保留原职位，只调换任职学校的水平流动制度。韩国实行的教师轮岗是一种水平流动活动，也就是说，它是对现有职位不进行任何调整，只是调换任职学校的人事活动，它不包括晋升等职务变动而引起的流动现象。另一个特点是循环性，它是一种在校际和地区间循环任职的制度。

二、中等学校教师轮岗组织机构

韩国是实行教育地方自治，学校实行分级管理。市、道教育厅(相当于我国的省、市、自治区，以下相同)管理高中阶段教育，而市、道教育厅下辖的市、郡地方教育厅(相当于我国的县级，以下相同)管理中学、小学和幼儿园。在这种分级管理体制下，市、道教育厅组织实施高中阶段的教师轮岗，地方教育厅具体负责实施初中教师的轮岗。

韩国为了公正、公开地实施教师轮岗，市、道教育厅和市、郡教育厅成立了人事委员会。

(一)市、道及市、郡人事委员会

韩国的市、道教育厅和市、郡教育厅的人事委员会的主要职责是，审议教育公务员人事管理规定，制定教育公务员晋升、转职及轮岗等人事计划。人事委员会是由委员长和委员组成，由市、道教育监或市、郡教育长任命或委任。人事委员会委员是由教育行政部门的主要负责人、学校管理人员及教师和社会人士组成，其规模是7人以上9人以下。在人事委员中必须有社会人士3人(委员数7人时有2人)，其中包括在该地区长期居住的学生家长1人以上。

(二)中等学校人事委员会

中等学校人事委员会的主要职责是，审议中等学校教育公务员的人事计划，以及其他中等学校教育公务员的重要人事事项。中等学校人事委员会是由教育行政部门的主要负责人、学校管理人员及教师和社会人士组成。例如，京畿道华城乌山教育支援厅中等学校人事委员会是由教学局长、教育支援科长、分管中等教育的主要负责人、分管体育的负责人、辖区中学的校长、校监、教师及社会人士等共7-9人组成，委员长是教学局长。［2］

(三)中学教师的跨教育厅轮岗组织机构

在韩国，高中教师轮岗是以市、道为一个轮岗人事区在全区域内轮岗，而初中教师的轮岗是以市、道教育厅下辖的地方教育厅为一个轮岗人事区，在地方教育厅辖区内的轮岗为主，跨教育厅轮岗为辅。由于初中教师的轮岗涉及到跨教育厅的轮岗，为了协调处理各地方教育厅之间的关系，成立了由相关职能部门负责人组成的协调机构。以首尔市为例，该市成立了3个专门委员会负责处理初中教师的跨教育厅间轮岗事宜。第一，协调委员会。协调委员会的职责是制定跨教育厅轮岗计划，确定跨教育厅轮岗规模及轮岗对象，审议在跨教育厅轮岗计划中尚未明确规定的特殊事项及其他有关跨教育厅轮岗事项。协调委员会的委员是下辖的地方教育厅中等教育科长。第二，评价委员会。评价委员会委员是下辖地方教育厅学务局局长。第三，决策委员会。决策委员会委员是下辖地方教育厅教育长。为了有效运行跨教育厅轮岗协调组织，每年指定其中的一个教育厅为“干事教育厅”，由它牵头与其他教育厅协商处理中学教师跨厅轮岗业务，“干事教育厅”是下辖地方教育厅轮流担任。［3］

三、中等学校教师轮岗类型

韩国的《教育公务员法》、《教育公务员任用令》、《教育公务员人事管理规定》等相关教育法规中规定了教育公务员轮岗类型、轮岗原则、轮岗年限等内容。现行中等学校教师轮岗制度以5年为一个轮换周期的定期轮岗为主，以1-2年之内的不定期轮岗为辅。

(一)定期轮岗和不定期轮岗

1.定期轮岗。所谓定期轮岗是指以在同一所学校连续任教时间达到规定期限的教师为对象实施的轮岗类型。教师的定期轮岗基准是在同一所学校连续任教的年限，规定的年限是3-5年，只要到了规定的任职年限的上限必须轮岗。韩国的教育公务员定期轮岗是按轮岗对象分两个时间点统一组织实施轮岗，即每年的9月1日实施教育专职人员和校长的定期轮岗，而每年的3月1日实施校监和普通教师的定期轮岗。

2.不定期轮岗。不定期轮岗是指以在同一所学校的任职时间尚未到达规定轮岗年限者为对象实行的轮换类型。不定期轮岗是一种特殊形式的轮换，其对象是在同一所学校任教1-2年的教师。在中等学校教师轮岗中，为了防止因频繁的工作地点变更带来的业务能力下降，保证教师工作的连续性，保障正常的教育教学秩序，除了机构改革、职务制度改革、当年晋升或降职、以及其他法律规定的特殊理由之外，原则上从任职之日起1年之内不允许采取任何调换任职地的人事措施。

不定期轮岗是一种有条件的轮岗，只有符合相关规定的教师才有资格申请轮岗。各地方的中等学校教师不定期轮岗的条件有所不同，但大体雷同，可归纳为如下几种。生活照顾类:通勤距离18公里以上的教师(只有首尔市有这一条规定)，岛屿、偏远地区任职的体弱多病及残疾人，因公殉职的教育公务员的配偶及其子女;教育需要类:根据学校教育教学需要而须轮换的教师，在现任职学校继续任教有困难者;岗位调整类:包括课程调整、精简人员、传统优势体育项目指导教师;奖惩类:受处分的教师，严重损害学校声誉、违背教师职业道德者;业务能力差，业绩极其不良者;职业态度不端正者;在供给一日三餐的学校任职2年以上的教师(营养教师);外派到教育机构、教育行政机构任职2年以上者;有公认的研究业绩者。不定期轮岗的程序是由校长提出申请，主管部门审批后实施。

(二)特聘轮岗和缓期轮岗

1.特聘轮岗。特聘轮岗是定期轮岗的辅助类型，也是轮岗教师的特殊分配方式。通常在政策规定范围内，校长根据学校发展需要，面向定期轮岗对象，特别聘请个别教师轮岗到指定的学校。在特聘轮岗中，校长拥有绝对权力。为了实现特聘轮岗的公平公正性，同时有效发挥这一轮岗的功效，各地均出台相关规则规范特聘轮岗。首先，限定规模。首尔市规定的特邀轮岗规模是当年该校轮岗总规模的10%以内(新建学校扩大到30%);优先扶持发展的学校是当年该校轮岗流入总数的30%范围内，特邀所有科目教师。［4］其次，限制对象。特聘轮岗对象限定于定期轮岗对象，同时限制特聘轮岗教师的学科范围。首尔市规定的特聘轮岗对象一般不包括国语、数学、英语课教师，但该校属于上述科目的研究学校或示范学校时，根据实际需要特聘轮岗上述科目教师;国际学校、科学学校、体育及特色化高中、英才学校有权特聘轮岗所有科目教师。国际学校、科学高中、英才学校的专业课教师、传统优势体育项目的指导教师以及在特色化高中的特色化领域的专业课教师出现缺员时，校长有权特聘轮岗这类教师。［5］

2.缓期轮岗。所谓缓期轮岗是在同一所学校的任期已满须轮岗的教师中，经由校长申请(只限本人同意)暂缓轮换，限期留任的轮岗类型。中等学校教师缓期轮岗的规定如下。第一，缓期轮岗程序:由校长推荐，经相关部门审批后方可缓期轮岗;初中教师是地方教育厅，高中教师是市、道教育厅人事委员会审议通过后才能缓期轮岗。第二，延期时限:一般为3年。第三，缓期年限不计入轮岗年限之内。在《京畿道教育公务员人事管理细则》第十一条第2项缓期轮岗条款中规定，以下人员可以缓期轮岗:第一，在同一所学校任职期限已满者中，无人替换的课任教师;在研究学校尚未结题的课题负责人及参与者;校长希望继续留任的教师(须本人同意)，以上人员由本人申请，校长推荐后，在1-4年内暂缓轮换;第二，在职业高中专业课岗位中没有轮岗申请者时，可以另行缓期使用原有教师;以上人员的工作业绩评价等次达到优以上。第三，在同一所学校任职期已满的校长、校监中，2年之内退休的人员。［6］

(三)不同级别的校级轮岗

在韩国，初中教师和高中教师持有的是中等学校教师资格证书，但教师轮岗是原则上按学校级别分别进行的，在特殊情况下，实行不同级别学校之间的跨学校级别的轮岗。以首尔特别市为例，以下高中教师可以轮岗到初中任教:本人希望到初中任教的教师;因课程调整须轮岗到初中的教师;高中校长提出要轮岗到初中的教师。

初中教师轮岗到高中任职的跨学校级别的轮岗规定是，由本人提出申请，经所属教育厅教育长推荐后，统一制定《申请轮岗高中任教人员排名表》，按科目分别向高中推荐3倍的候选人，最后由高中择优任用。初、高中教师的跨学校级别的轮岗是在学年初举行的定期轮岗时期内实施，但特殊情况下在学期中间也可以实施跨校级的轮岗，如出现科目教师空缺等情况，需要以轮岗来填补空缺时，在学期中实施跨校级轮岗。

(四)初中教师的跨教育厅轮岗

在韩国，初中教师的轮岗是以地方教育厅为轮岗人事区，以教育厅辖区内的轮岗为主，跨教育厅轮岗为辅实施轮岗的。所谓的中学教师跨教育厅轮岗是指教师调离所属教育厅，轮岗到其他教育厅的轮岗类型。中学教师的跨教育厅轮岗步骤是，第一步，确定跨教育厅轮岗对象;第二步，确定跨教育厅轮岗教师的流入地教育厅;第三步，流入地教育厅统一分配跨教育厅轮岗教师。

(五)跨市、道间的教师轮岗

在韩国，教师轮岗除了辖区内校际轮岗、跨教育厅轮岗之外，还有跨市、道的教师轮岗，也称市、道间的教师交流。市、道之间的教师轮岗采取对等交流原则，但根据本道的教育及教师供给需要，经双方市、道教育监协商后，也可以实施单向交流。

四、中等学校教师轮换规则

韩国的中等学校教师轮岗制度是一种在全区域内全员定期轮岗的制度，为了公平、公正、有序地实施教师轮岗，制定了一整套实施规则。

(一)学校任职年限制

韩国为了实现教师轮岗的常态化，制定了以任职年限为轮岗标准的学校任职年限制度。韩国根据本国的实际情况和教育活动特点，规定同一所学校的任职年限为5年(各地的规定任职年限有所不同，有的地方规定为4年，而有的地方是5年)。根据这一规定，在同一所学校任教时间满5年就要轮换到另一所学校任职。也就是说，只要到了规定的学校任职年限，就要强制性地轮岗。

(二)区域任职年限制

韩国实行教师轮岗制度的目的是遏制优秀教师向特定地区或学校聚集的痼疾，以教师轮岗机制来实现地区之间师资队伍的供需平衡，缩小在地区和校际间师资队伍整体水平的差距，促进教育均衡发展。为了实现教师在地区之间定期轮换，出台了区域任职年限制。所谓区域任职年限制是指综合考量距离、交通以及文化等地理文化因素设立轮岗人事区，并按人事区规定任职年限等轮岗标准的制度。中等学校教师轮岗人事区是由各市、道教育监或市、郡教育长综合评价本地区的地理文化条件而设立教师轮岗人事区。在韩国，各地方通常设四个人事区。以京畿道为例，设有特区、甲区、乙区及丙区等四个轮岗人事区。

京畿道中等学校教师轮岗人事区及任职年限［7］

从表中看出，第一，综合考量诸多因素设立四个轮岗人事区，即特区、甲区、乙区和丙区。第二，轮岗人事区是分等级的，各轮岗人事区的任职年限是不等的。特区的规定任职年限是10年，甲、乙区不限定任职年限，但在甲区中有轮岗竞争的区域是限定任职年限的，即10年;丙区的任职年限是3年。第三，加分制。在核算轮岗年限时，按区域等级分别加分。轮岗加分的区域有甲区(非竞争区)、乙区、丙区，特区和甲区(竞争区域)是不加分的。

京畿道教育厅在甲区(非竞争区)、乙区、丙区任职教师的轮岗加分表

韩国为了有效促进教师的区域间轮岗，出台了一系列具体规定。

1.限制向特区回流，促使向其他区域流动。第一，从特区轮岗到甲区的教师要想回流到特区须在甲区任职2年以上才有资格申请轮岗到特区。第二，在轮岗教师分配时，尽量避免轮换到上一轮次任职过的学校。这一规定意味着由特区轮岗流出的教师在下一轮次轮岗中回流到特区学校的几率很小。第三，在有关轮岗排名规定中，规定特区任职年限已满者的轮岗排名排在最后位次。韩国的教师轮岗制度规定，按轮岗排名顺序依次实施轮岗。教师轮岗排名是以轮岗年限(现任学校任职时间+加分)为优先，在轮岗年限相等时，依次履职评价、高龄者顺序排序。由于任职条件优越的区域和学校的轮岗竞争较为激烈，一旦在轮岗排名中排到最后位次，轮岗竞争中处于劣势，很难轮岗到条件较好的区域和学校。

2.限定偏远地区的轮岗频次。为了有效遏制部分低素质的教师把偏远地区学校当作逃避竞争的避风港来利用的弊端，限定向岛屿与偏远地区的轮岗频次，限制已在这类区域任职过的教师的回流。例如，《京畿道教育公务员人事管理细则》第十三条中明确规定，除D等级(丙区学校细分为A、B、C、D四个等级，A等级为最艰苦的地方)之外，不允许已在丙区学校任职过的教师从新轮岗回流到丙区学校，但在丙区的B、C等级学校任教时间不足一年者可以轮岗回流到丙区学校。［8］忠清南道教育厅规定，由偏远地区轮岗流出后5年之内不允许回流到偏远地区。［9］

在韩国，除了首尔市之外，其它市、道均实行区域等级制。首尔特别市不实行区域等级制，这就意味着既没有区域任职年限的规定，也没有区域间的轮换。首尔市虽然不实行学校区域等级制，但实际轮岗中习惯上还是把学校分等级后采取按等级间轮岗的方式。例如，通常高中分A、B等级，并按照A-B-B-A轨迹轮岗。初中教师是归地方教育厅管理，它的轮岗以地方教育厅内的轮岗为主，以地方教育厅间的跨教育厅轮岗为辅。这种方式造成在轮岗中向条件较好地域(教育厅)的轮岗竞争十分激烈的现象，相反条件较差的教育厅因申请轮岗流入的教师少，出现缺员的现象。首尔市为了解决这一棘手的问题，出台了“义务轮岗制度”。所谓的“义务轮岗制度”是将任职条件较优越、轮岗竞争激烈的地方教育厅指定为义务教育厅，并规定在义务教育厅内任职一定时间后，义务轮换到邻近教育厅的制度。首尔市教育厅下辖11个地方教育厅，其中江南教育厅和江东教育厅是属于义务教育厅，其余的9个教育厅是非义务教育厅。义务轮岗制度明确规定了义务教育厅的义务轮岗规模，其中江南教育厅的义务轮岗比例是定期轮岗对象的70%，江东教育厅的义务轮岗比例为定期轮岗对象的30%，同时，限制义务教育厅之间的轮岗。

(三)实行同一科目任课教师间轮岗方式

韩国在最早实行中等学校教师轮岗制度的时候，采用不分学校类型和课目，统一轮岗的方式，结果出现因各课教师供需不平衡，以及学校类型的差异，出现轮岗到新学校后因没有所教课目岗位、改教其他科目，或出现所需科目教师空缺的现象。为了解决这一问题，采取了按教学课目分别定岗位数后，实行同一科目教师间轮岗的方式。

(四)学校区域等级制

学校区域等级制是韩国的现行教师轮岗制度的重要内容之一。学校区域等级制是根据学校所在区域的教育、文化、地理条件，把学校分等级(不是教育水平)，并对在任职条件艰苦的地方学校任教的教师给予晋升加分的制度。在韩国晋升加分的地方有两大类，即农、渔村学校和《岛屿及偏远地区教育振兴法》规定的地区学校。第一，农村和渔村学校。为了振兴农村和渔村教育而指定的农村和渔村的邑、面、洞(韩国的基层行政组织)学校任职的教师按学校区域等级给予相应的晋升加分(除岛屿、偏远地区学校之外)。农渔村学校任教教师的晋升加分实施细则是，根据这一区域学校所在地的条件细分为4个等级，并按等级给予相应分值的加分。

江原道教育厅农村和渔村学校任职者加分标准［10］

第二，岛屿及偏远地区学校。根据《岛屿及偏远地区教育振兴法》第二条规定，在岛屿及偏远地区教育机构或教育行政机构任职者，按任职学校的等级给予相应的晋升加分。

江原道教育厅岛屿及偏远地区学校任职者加分标准［11］

(五)中等学校教师轮岗规模的规定

韩国的教师定期轮岗采取的是一种在全域内，定期强制性的流动模式。这种流动模式极有可能造成某一学校在某一时间段出现教师集中轮岗现象。如果不控制教师轮岗流量，将会出现因教师集中轮岗而无法正常开展教育教学活动的现象。韩国为了消除某一学校在某一时间段内教师集中轮岗现象，出台了限制轮岗规模的规定。例如，《京畿道教育公务员人事管理细则》第十一条规定，同一所学校在职教师总数的三分之一以上不能同时申请轮岗。［12］

(六)轮岗教师的分配原则

在韩国，市、道和市、郡教育厅统一组织实施教师轮岗。每年各级教育厅根据人事管理规定，确定轮岗对象后，综合考量各科目师资供需状况、上一轮次任职学校和现在任职学校的条件、本人意愿、通勤距离、教育经历等因素统一调配轮岗教师。

第一，在轮岗教师的调配中，为了保障教师的生活稳定性以期达到安居乐业的目的，尽量调配到常住地或教师本人有意向的学校。为此规定，教师在轮岗流动申请表上填报轮岗意向学校。以首尔市为例，高中教师可填报8个学校，初中教师则因所属教育厅的规定不同有所差异，例如江南教育厅允许填报6所，江东教育厅规定可填报5所，其他教育厅是规定填报1-2所学校。［13］

第二，尽量避免分配到上一轮次任职过的学校。

第三，在学校层次，为了促进学校的发展，综合考虑教师年龄、男女比例等因素调配教师，以期达到各校师资队伍的年龄结构、性别结构趋于合理。

第四，特殊教育学校的教师轮岗是采取1∶1比例轮换方式。