吴险

【摘 要】作为辽宁省“五点一线”战略的重点支持区域，龙栖湾新区承载了锦州转身向海的发展梦想。完成龙栖湾地区的开发目标，关键是解决融资问题。本文简要分析了我国城市新区建设的融资模式，结合龙栖湾新区的特点，寻求其融资模式的创新。

【关键词】新区建设；融资模式；创新

随着工业化、城市化进程的推进，城市新区的开发建设成为城市繁荣发展的重要内容。锦州作为环渤海经济圈内的重要开放城市，借助天然优势，有着很大的发展空间。2009年，辽宁沿海经济带开发开放上升为国家战略，锦州走上了向海求发展的道路。2011年，锦州进一步提出建设“辽宁沿海第二大城市”的目标，全面实施沿海突破战略。转身向海绘制跨越式发展蓝图已成为锦州城市发展的战略突破点，龙栖湾新区则承载了锦州转身向海的发展梦想。

一、龙栖湾新区的基本情况

（一）龙栖湾新区概况

锦州龙栖湾新区位于渤海湾北岸，规划面积103平方公里，是辽宁省“五点一线”战略的重点支持区域，也是锦州市承载辽宁沿海经济带发展的核心区域。根据规划，新区的发展定位为：辽宁枢纽港物流中心的重要组成部分；辽西最重要的临港产业基地；渤海北岸的区域金融商贸中心；渤海北岸著名的宜居海洋新城。城市规模为：到2030年，人口规模达到50万，城市建设用地规模达到64平方公里，其中行政生活区32平方公里、产业区27平方公里、水系5平方公里。此外，物流及港区面积约为40平方公里。未来近二十年龙栖湾将成为锦州地方经济发展的助推器。这一战略规划中最艰巨的任务就是开发资金的落实，即新区建设的融资问题。

（二）龙栖湾新区融资模式

新区成立初期，国家信贷政策相对宽松，新区通过国家政策性银行及商业银行信贷获得资金，利用土地抵押方式向国家开发银行贷款20亿元，向锦州银行、邮政储蓄银行、农村信用联社等商业银行贷款近5亿元。同时，以拍卖方式取得土地出让金收入6.09亿元，对现有海域补偿及土地整理类项目进行包装，获得农发行土地收储项目贷款3.9亿元。

开发初期，政府聘用了专业的投融资咨询公司编制投融资规划，指导新区整体投融资工作。先后与西部控股、岭南园林、中石油北燃等企业合作，采用BT、BOT、“代建制”、引入产业基金等多种新型融资模式，在基础设施、公用设施等领域引入社会投资超50亿元，形成了多元化融资渠道。

本着立足长远的原则，2010年末，新区运用股权收购和国有资产划转的方式整合各投资主体，注入土地、资金等85亿元资产，成立了锦州龙栖湾投资发展有限公司，负责新区开发建设的投融资运作。并以该公司为载体，以股权投资的方式，与工银国际及瑞银国际等投资银行合作，成立龙栖湾投资公司，为龙栖湾新区开发提供长期资金支持。同时由锦州龙栖湾投资发展有限公司和社会投资人共同出资1.1亿元成立融资担保公司，为新区企业及建设单位提供金融担保支持，帮助企业解决短期资金需求。

新区还建立了与融资相匹配的债务管理机制，通过投融资规划建设及未来土地价格的预测，按照滚动开发、资金可持续原则开展融资工作。同时，逐步弱化财政还款模式，以市场化运作的方式，将一级土地开发收入及非公益类经营收入纳入投资发展公司范畴，将经营收入作为未来还款的主要来源。

二、我国城市新区建设融资模式的主要形式

城市化的快速发展，带来基础设施改善、环境保护加强、产业发展、民生保障等问题，规模庞大的基础设施、公共服务等项目的建设，需要大量的资金投入，仅靠政府公共财政无法满足，这就要求地方政府能够融入巨额资金以满足建设需要。经过多年实践，各地政府在城市开发建设上形成了不同的融资模式。

在融资方式上，银行贷款成为我国地方政府融资的主要模式。向政策性银行、商业银行等融资，是地方政府弥补建设资金不足的首要选择和主要方式。这些贷款多是向国内银行申请，但近年来，向国际银行申请贷款的案例不断增多，如2006年，哈尔滨市政府向日本国际协力银行贷款74亿日元，用于何家沟改造和松浦污水处理厂等项目建设。

项目融资方式如BT、BOT等，也大量运用在有一定投资回报的建设项目中。政府依据其垄断的资源、信息，赋予社会投资者相应的特许开发权、特许经营权、特许收费权等，由投资者进行项目策划、筹资、建设、管理运营，并在建设完成后给与投资者有一定期限的收益权。如深圳沙角B火力发电厂、自贡污水处理厂、武汉地铁等都是采用BOT模式融资的。

部分地方政府通过城投公司发行企业债、公司债、信托产品等向社会融资，用投资收益进行偿还，如上海城投、武汉城投等公司通过发行公司债，进行基础设施建设。此外，产业投资基金、融资租赁、ABS等方式也在一些地方得到有效试行。

在融资平台建设方面，目前，地方融资平台基本上都是由地方政府组建平台公司，政府通过划拨土地、资金、特许权等形式形成公司资产，以平台公司作为城市建设投融资运作实体。虽然平台组成形式多样，如 “新区管委会+1个平台公司”、“新区管委会+多个平台公司”、“新区管委会+大型企业”，但多数平台融资模式仍摆脱不了传统“平台公司+土地财政+信贷资金”融资模式，即政府投入土地、资金成立平台公司，给与一定的政策扶持、特许经营权等，平台公司以基础设施建设等为载体、以土地的未来收益为还款来源、以政府财政信用为担保向银行贷款，融入资金。

这种传统的融资平台模式过度依赖土地财政、依赖银行贷款，投资操作不规范、不透明，与政府关系过于密切，隐藏着巨大的财政风险和金融风险。土地财政由于助推了房地产价格上涨，近年来饱受诟病，而今年美国汽车城底特律市破产，又敲响了地方政府债务风险的警钟，完善市场起基础作用的、管理科学的城市建设融资模式已成为关键。

三、锦州龙栖湾新区建设融资模式的创新

综合分析各地城市新区建设的融资模式，结合龙栖湾新区自身的特点，提出新区建设融资模式的创新思路，以市场化的方式，提高融资平台的运营效率，促进新区建设持续稳定的发展。

首先，对建设项目分类经营，丰富投资主体。对于经营性项目，可通过招标等方式，引入不同形式的资本参与建设、经营，减少政府的参与。对于非经营性项目，其社会效益较强、盈利能力较弱或无盈利能力，应该主要由政府通过财政提供。

其次，充分利用现有融资方式，探索新的融资方式，积极促进融资方式多样化。发挥现有融资方式的作用，做大做强，如BT、BOT、产业基金等；进一步推广运用国际通行的新型融资方式，如ABS、PFI、融资租赁等。发挥资本市场的资源配置作用，降低融资成本，提高融资效率，大力引入私营资本，鼓励私营资本进入基础设施的开发、建设领域。还可适当发行公司债、信托产品等向社会融资。

再次，推动融资平台的市场化运作，弱化政府的信用支持。规范融资平台的运作，完善管理制度，健全法人治理结构，政府实施财政监督，引入市场化机制，削弱政府的干预和信用支持作用。

最后，建立健全融资平台风险监督体系。完善信息披露制度，建立投融资活动科学管理程序，明确风险管理工作的责权划分，尤其关注债务风险管理机制的建立。

参考文献：

[1]中国城市建设投融资模式转型路径研究[J]，陈卫国，商场现代化，2012（5）.

[2]城市基础设施建设投融资模式创新的基本思路[J]，崔健，刘东，开放导报，2012（6）.

[3]政府投融资平台成功案例及对中原经济区建设融资模式的启示[J]，谢振东，经济研究参考，2013（32）.