高煜 周磊

民政工作与人民群众的切身利益息息相关。近年来，随着国家保障和改善民生政策的密集出台，民政专项资金大幅度增加，民政领域的建设项目大量实施，人民群众对民政工作提出了更高要求。但由于不良风气的影响，少数民政干部利用制度监督方面的漏洞，贪污挪用民生资金，走上犯罪道路。民政系统职务犯罪行为不仅破坏了民政系统自身的形象，更是降低了党和政府的威信，在社会造成极为严重的影响。为有效遏制和减少民政系统职务犯罪， 根据江苏省人民检察院统一部署，徐州市与邳州市两级检察院预防部门共同对徐州市民政系统职务犯罪案件进行了调查，并提出预防建议，推动有关部门加强防范和遏制民政系统工作人员职务犯罪案件的发生。

一、徐州市民政系统职务犯罪特点

2010年以来，徐州检察机关相继查办民政系统工作人员职务犯罪案件12起12人，其中受贿案6起6人，行贿案3件3人，渎职类犯罪3件3人。

1.犯罪主体多为中层干部。从查案的情况看，犯罪的主体绝大多数是民政部门的中层干部、基层负责人，他们一般对民政业务比较熟悉，了解民政部门管理过程中的漏洞，一旦心生贪念或被他人有心利用便会进行贪污、受贿或滥用职权犯罪。

2.涉案环节及罪名集中。徐州市查办的民政系统职务犯罪案件多发生于殡葬管理、殡葬用品采购、社会救助、优抚安置和婚姻登记管理等环节。在罪名表现上，退伍军人安置和殡葬用品采购环节均集中为行受贿犯罪，殡葬管理和婚姻登记则集中于渎职犯罪，罪名为滥用职权或玩忽职守。如贾汪区人民检察院查办的汴塘镇殡改办原副主任周广安和宋太伦滥用职权案，二人均是在负责殡改过程中，违反国家规定，收受辖区丧亡人员家属或委托人所送钱物后，擅自同意丧亡人员的尸体不火化而直接土葬，影响了殡改工作，并在当地造成恶劣的社会影响。

3.窝串案高发。在各地殡仪馆殡葬用品采购过程中，由于殡葬用品竞争激烈，且销售渠道单一，供应商为获得某一县市销售权，往往采取行贿手段，故在殡葬用品采购案件中“一人向多人多部门行贿”、“一人从多人处受贿”的现象十分突出。如丰县人民检察院在查办原丰县民政局党组成员高领受贿案，查明其在担任丰县殡仪馆馆长期间，利用负责殡葬用品采购等职务便利收受贿赂的情况，又先后立案查处骨灰盒供应商王华海、李广安行贿案和火化炉供应商马腾云行贿案。从查办马腾云行贿案入手又牵出其在销售火化炉过程中向邳州市原殡仪馆负责人宋学安行贿案，从而带出宋学安受贿案。

4.“潜规则”现象明显。由于各地殡仪馆均由政府建设、管理，骨灰盒销售等由其垄断，在殡葬用品采购中均要给采购人员“回扣”，这种回扣往往“明码标价”。如2002年至2007年期间，原丰县殡仪馆馆长高领在采购骨灰盒过程中，以每个骨灰盒15元的标准收受丰县宋楼镇刘王楼骨灰盒供应商王华海的回扣，先后13次收受王华海送予的现金8.46万元。又如上文提到的周广安、宋太伦滥用职权案中，丧亡人员家属如不想让尸体火化，就向乡镇殡改办交纳4000元左右现金，“花钱买土葬”。

二、民政领域职务犯罪原因

1.侥幸心理。民政系统职务犯罪人员身为国家工作人员，理应为民政工作尽心尽力，但在改革开放和社会主义市场经济条件下，部分民政工作人员经不起各色诱惑带来的考验，世界观、人生观和价值观发生扭曲，拜金主义思想严重，忘记了职业道德和法律要求，收受相关人员贿赂，进而走上犯罪的道路。同时，这些人认为收受他人钱财为他人办事，别人不会出卖自己，侥幸心理严重。

2.制度不健全。目前我国在民政部门管理过程中存在制度与现实相脱节，管理机制不健全的问题，给职务犯罪人员以可乘之机。比如目前殡葬服务行业只有1997年国务院颁布的《殡葬管理条例》，但该条例立法层次较低，仅对原则性问题作出规定，可操作性不强。殡葬管理还存在政企不分、政事不分的问题。殡葬管理单位大多数是事业单位，不仅代表地方政府对殡葬行业进行管理和监督，同时还进行殡葬经营，集管理、执法、经营于一身。管理者本身就是经营者，既当裁判员又当运动员，角色混淆，权责不分，使得行业潜规则盛行。又如在退役士兵安置过程中，各级政府均制定了相关制度，对于指令性安置人员和补偿金发放都有相关规定，但在具体执行中对于自谋职业安置、相关材料审核都有一定弹性，致使相关制度从客观上难以严格执行。如在铁路退伍军人子女安置方面，由于铁地关系，一些无关人员的子女也可安排到铁路系统工作，相关人员没有什么标准，给一些人浑水摸鱼带来了便利。

3.监督确失。犯罪行为不易被发现，一个重要的原因就是对此缺乏应有的监督。安置哪些人、安置到哪些单位、补偿金发放等工作均由安置办负责，相关部门无法监管。如对于一些原来自谋职业者，在领取了补偿金后，又通过私人关系找到工作应当收回补偿金的审核，都由安置办负责，相关领导和其他部门无从了解，从而形成监督空挡，使安置工作的运行缺乏有效监督，为部分人员弄虚作假、收受贿赂提供了可能性。又如，殡葬服务业自身运营缺乏有效的权力制约和监督机制。殡葬业工作人员编制较少、流动性较差，一些管理者在一个职位上任职时间过长，甚至一人身兼数职，权力过于集中，不同职位之间的权力制约消失，导致职务犯罪容易发生且不易被发现。

4.风气不正。退役士兵原在部队服役，对于地方各种关系很陌生，特别是现阶段，找到一份好工作非常困难，他们从军队转业到地方，不少人想找一份安稳的工作，加上受到社会不良风气的影响，认为求人办事得给人好处，于是在安置工作过程中向安置人员行贿，想以此达到尽快办理安置手续、找到好的工作岗位的目的。在殡改工作中，由于受“入土为安”传统土葬观念的影响，许多群众特别是农村群众仍千方百计进行土葬，即使尸体火化后，仍将骨灰装入棺材后土葬。由于管理制度规定严格，少数人便采取向乡镇殡改人员行贿的手段达到直接土葬的目的。

三、预防民政领域职务犯罪的对策和建议

1.加强思想道德教育，筑牢拒腐防变的思想防线。“物必先腐，而后虫生之”。首先，要加强理想信念教育。腐败的发生是以思想的蜕变为先导的，在广大乡镇民政工作人员中加强思想政治教育措施，着重抓好党的宗旨教育和理想信念教育，用科学发展观武装头脑、净化灵魂、规范言行，预防和清除腐朽思想的侵蚀，从而增强乡镇民政工作人员拒腐防变的能力。其次，要加强法制教育。我们利用多种形式开展普法教育，增强乡镇民政工作人员的法制观念和依法办事的能力。第三，加强警示教育。如邀请纪检和检察院领导通过以案说法，让腐败分子现身说法以及建立警示教育基地等形式，促进民政工作人员自重、自省、自励、自警。

2.完善和落实各项规章制度，建立不能腐的制度防线。首先，要建立对殡葬用品的采购招标制度，实行“阳光招标制度”。尤其是对如骨灰盒一类的殡葬服务用品实行政府采购和公开招投标，破解垄断经营的坚冰，铲除产生腐败的土壤。其次，要规范各种救济救助资金发放。对享受各种优待、优抚、低保等救济资金的人员，工作人员必须按照规定，对其有关情况及资金发放、领取的情况进行认真记录，并采取一人一档或一户一档的方法，建立档案，防止虚报冒领现象发生。再次要建立军转优抚规章制度，对于安置政策、条件要及时公示，公开招考，防止人为乱安置。

3.加大监督力度，建立不敢腐败的打击防线。民政系统纪检部门要开展对相关惠民政策落实情况的监督检查，强化检查监督力度，特别是对民政资金落实情况进行专项检查。还应强化“公示制度”，对于救济款发放情况要在政府网站和居委会或街道办事处的政务公开栏中予以公示，公开监督电话，主动接受监督。同时要接受人大、纪检、检察、审计部门的监督，接受舆论监督和群众监督。

4.惩防并举，积极构筑预防职务犯罪人民防线。一方面要加大打击力度，坚持“老虎苍蝇一起打”，发现一起处理一起，“查处一个，教育一片”，充分发挥执法办案的治本效用和震慑作用。另一方面还要加大对行贿人员的惩治力度，从源头遏制腐败的发生。要充分发挥检察机关的行贿犯罪档案查询系统作用，建立工程建设和殡葬产品采购“黑名单”制度，实行招标采购廉政准入制，对于有行贿记录的实行一票否决。三要强化配合，共同做好职务犯罪预防工作。民政部门要同纪检、检察、审计等机关建立联系配合工作机制，相互通报相关信息。检察机关要结合查办案件的情况，深入分析民政系统职务犯罪发生的原因、特点、手段和变化规律及趋势，为民政部门开展廉政风险防控管理、加强内控机制建设提供参考。

（作者单位：江苏省徐州市人民检察院，邳州市人民检察院）