耕地所有权与耕地规模经营试析

2013-12-23田富强

山西农业科学 2013年9期

田富强

（西安文理学院商学院，陕西西安710065）

农村土地制度改革是当前及以后相当长的时期所面临的重大问题。要系统进行制度设计[1]，解决耕地面临的两重困境：一是土地城市化快于人口的城市化[2]，耕地面积减少，需要探索土地城市化与农村人口城市化挂钩制度[3]；并将粮食安全保障能力与建设用地指标挂钩[4]，强化地方政府保障粮食安全的责任。二是劳动力大量进城，耕作劳动力短缺，抛荒严重，需要探索耕票制度，有效遏制耕地季节性抛荒[5]。农村土地制度正向赋予农民长期有保障的使用权的方向发展[6]。学界呼吁，为农民提供更全面、完整的土地财产权[7]。规模经营者的耕作权与所有权归属[8]，关系到制度设计的科学有效。

1 规模经营的现状与问题

1.1 规模经营的形式

1.1.1 规模经营的本质规模经营倍受关注，超越了目前的平均经营规模，是使用机械来耕作较大面积的经营方式。

1.1.2 规模经营产权的理解一般认为，规模经营产权最佳形式是归规模经营者。

1.1.3 规模经营范围及产权的新视角

（1）目前耕地产权明晰的现状。目前，对规模经营产权形式的分析，都是建立在预测的基础上。因为目前比较普遍的实践探索只是在集体层面建立耕地产权明晰的框架，并无产权明晰到户的制度付诸实践，基本上不存在清晰地明确到户的耕地产权，关于规模经营的产权分析完全建立在假想分析的基础上。是否因为产权尚未明晰到户，只明晰到集体，就可以假定未来规模经营产权最佳形式是归规模经营者，仍需要仔细探究。

（2）目前耕地产权明晰的现状对规模经营产权分析理论预期的影响。相对有限的产权实践进展，无疑为理论上对耕地产权的明晰预期提供了相对广阔的空间。一致的看法是未来规模经营的耕地最佳状态是归经营者所有。经营者既然属于耕作者，也是目前所经营耕地的承包者，那么自然而然，当承包权演进为明晰的产权时，承包权上升为对面积巨大的耕地的产权也顺理成章。

（3）未来耕地产权明晰对规模经营产权分析的理论预期的挑战。产权明晰到户之后，耕地产权能否顺理成章演进入规模经营者手中，不能仅靠推测和预期来实现，必须充分考虑其间的挑战与制约因素。产权明晰到户之后，耕地的价值是否提升，如果因为产权明晰到户，耕地资源的价值大大提升，因为从模糊产权到精确明晰的产权，势必意味着未来获取耕地承包权不能再从集体获取，而需要从耕地主人手中获取，耕地原来的可以随时给新增集体人口分配的状态不再可能发生。

耕地资源的珍惜程度明显体现出来[9]，未来对耕地的精细利用成为可能[10]。产权明晰到户将是耕地资源开发利用的一次价值提升的契机。产权明晰到户的制度改进，将是一次具有重大意义的制度变革，这一制度变革将会把一些人群排除在耕地的所有者之列，原来可以随时通过改变户籍（即从农村户籍转变为城市户籍，或者从城市户籍转回为农村户籍）来获取集体耕地承包权的状态将一去不复返。既然耕地的利用价值可能得到提升，那么对耕地产权的认识和珍稀程度将不会是简单地由少数人拥有的状态。目前探索的规模经营，是在耕地产权模糊，最多产权明晰到集体框架下的制度探索，自然会有实践上和理论上对产权不大重视之下的断定：未来规模经营最好是并且一定是规模经营者拥有耕地产权。

1.2 未来规模经营最好是规模经营者拥有耕地产权

是否未来规模经营的产权形式最好是规模经营者拥有耕地产权，这一问题需要具体分析。一般认为，这一问题不属于有异议的命题，从各种情况来看，规模经营都是对目前农户小规模耕作的一种改进，是属于先进的生产形式。但是，一旦将问题深入分析，可能会得出迥异的结论。

1.2.1 产权拥有的形式根据陈锡文先生的观点，即使现代化国家，在规模经营的背景下，也会有2种产权拥有形式，即根据土地资源与人口禀赋之间的均衡关系可以分为2类：一种是大土地所有形式，以农场为主；一种是小土地拥有形式，主要是农户所有。前一种多出现在耕地面积巨大，人口相对较少的国家；后一种主要出现在耕地面积较小，人口相对密度较大的国家。

中国人口与耕地面积之间的关系比较紧张[11]，人均耕地资源并不丰富[12]，即使规模经营是一种技术演进的趋势，但是产权是否一定要向规模经营者集中，就需要依据中国特色而选择合适的路径了。1949年的耕地制度改进虽然与目前的耕地制度改进背景不完全相同，约束条件不完全相同，但是对于耕地这一稀缺资源的判断不会改变，特别是在产权逐步明晰到集体，并有望明晰到户的情况下，耕地资源的稀缺性[13]势必会引发耕地分配的公平性。

困扰1949年的耕地制度改进者的问题重新浮现：如何在新的形势下，不违背耕地资源产权分配的公平性，在资源合理配置[14-15]的背景下，最大限度考虑最大多数留居农村农民的公平感受和利益分配，是耕地分配问题，更是社会稳定问题。

1.2.2 规模经营的效率多大的面积属于规模经营，是一个需要分析的问题。鉴于耕地和粮食生产的较高监督成本，是否一定是一户农民在规模经营时雇用越多的农业工人，就会取得更高效率？一般的看法是肯定的。但是，却与研究的结论不一致。研究认为，即使小规模的耕地种植，效率并不低于大规模经营。并无资料显示，大规模的经营效率一定是有优势的。这一简单的比较，可从生产队农业社的规模经营的效率与目前小农户经营的效率比较看出。较高的监督成本，农业生产的全过程性和多环节，使得责任制最关键。与其一户农民在规模经营中雇佣众多家农户来一起经营，不如分配承包给多家农户各自经营的效率高。因此，一味高估规模经营的效率，可能并不符合实际。

1.3 未来规模经营一定是规模经营者拥有耕地产权

1.3.1 规模经营者是否一定拥有耕地产权的制约较多一旦上述的农户平均拥有耕地产权的模式最适合中国这样的耕地面积不多、农民人数较多（城市化成熟后尚有三四亿留居农村的农民）的国家，那么就基本上否定了规模经营的产权归规模经营者所有的模式。这一在理论上可行但是在资源禀赋上[16]不可能实现的设计，将难以推开。

1.3.2 是否规模经营一定是大规模经营也存在商榷余地与工人相比，农民的效率不低，农民每小时工作收益和效率基本上与一些行业的工人差距不大。农业收益较低主要是源于劳动时间过少，加上农时的集中性，即使规模经营，也不能解决农忙时期对劳动力的集中需求。因此，增加劳动时间可以解决农民的收入问题，而不是规模经营就可以解决问题。

1.4 产权明晰与产权明晰到户之间的速度竞赛

1.4.1 产权明晰到户的速度快于耕地规模化普及速度产权明晰的速度快于耕地规模化经营的速度，将会为规模经营者拥有耕地产权留下较大障碍。因为产权的明晰，使更多准备放弃耕地交给规模经营者拥有的农民重新考虑这一决策，从而慎重交出耕地，最终对规模经营者的拥有产权造成阻滞。

1.4.2 耕地规模化普及速度快于产权明晰到户的速度相反，只要在产权明晰到户之前，较多农民看不到耕地产权明晰的希望，也不看好耕地承包权的益处，因此，大量将耕地交给规模经营者，最终明晰产权后，完全放弃承包地的农民不可能再拥有耕地产权。这种情况下，会发生一定的风险：政府要处置好尚在农村居住、但是将自己承包耕地交给规模经营者、并彻底完全放弃承包耕地的人，未来要求收回耕地承包权所演变的产权的人，一旦数量众多，处理问题难度加大，一方按照法定规范，不愿放弃自己规模经营并拥有的耕地产权，一方按照农村习俗，要求公正拥有耕地产权，将自己原有的应得部分要回来。这一问题处理不当，势必引起较大的风险，会危及农村稳定和社会的和谐发展。

1.4.3 产权明晰到户应该比规模经营先行既然第2种路径的风险较大，是必须要先行产权明晰到户，再实施规模经营的推广普及。但是，产权明晰并非毫无阻滞，主要阻滞是：1949年之后大量耕地被并入集体耕地的人，纳入集体的耕地面积较大，超出平均水平。如何处理这些人及其子孙对当初纳入集体耕地的自有耕地的补偿问题，是影响社会稳定的又一问题。

1.4.4 通过补差方式解决纳入集体耕地不均衡问题既然当初将产权明晰的耕地纳入集体耕地时，有的人贡献的耕地很多，有的人贡献的很少，那么重新明晰产权时，少纳入集体耕地的农户及其子孙适度补偿多纳入集体耕地的农户及其子孙是应该的，也是合乎公理的，是对建设公平社会的一种促进。

2 规模经营的产权形式

2.1 规模经营与规模拥有耕地产权的比较

目前的热点话题是规模经营耕地。

2.1.1 规模拥有耕地与规模耕作的区别目前，提得最多的是规模经营耕地问题。到底耕地的规模经营本质何在？是规模拥有耕地并规模耕作耕地，还是仅仅指规模耕作耕地？这一问题在目前的制度框架下不好分析，主要原因是目前并不存在规模拥有的制度框架，因为目前的产权明晰仅仅明确到集体耕地一层，尚未完全明晰到农户。但是这一问题又值得探讨并予以澄清，因为这涉及未来耕地制度改进的方向。如果对于一个不能在目前明确分析的命题，因此，就不加以分析、笼统对待、广泛推广这一模式，是不负责任的。

2.1.2 规模经营主要是耕作权的规模集中假定未来的耕地产权可以明晰到农户，到那时，在农户产权明晰的背景下，是要规模拥有耕地，然后顺理成章规模耕种；还是只实现农户均衡拥有，即不考虑进城之后舍弃宅基地和耕地的农户，其余留在农村的农户均衡拥有耕地，但是为了规模经营的便利，允许在所有权明晰背景下，最大限度实现耕作权的充分高度交易自由化，实现规模经营。第2种应该是比较合理的情况，因为即使到了30 a后城市化成熟阶段的70%～80%的城市化比率，仍然有三四亿人口居住农村，也就是说，目前的户均拥有耕地数量最多扩大1倍，实际上与目前谈的最多的规模化经营有很大差距。除非到时居住在农村的居民很大一部分是城市居民的两栖居住，留下来真正的农民数量并不多。

2.1.3 大规模拥有即使20～30 a后并不普及一般情况来说，只要是没有完全搬离农村的居民，几乎所剩家庭成员主要是老年人，失去劳动能力，但这并不妨碍老人代表家庭拥有耕地产权，然后在高度发达的交易市场上充分交易耕作权，帮助耕作权最大程度的交易，实现耕作面积最大化基础上的规模经营。这是由中国人口的数量和比例决定的，即使是25%左右的居民居住在农村，就可能有3.5亿人口居住在农村，如果这部分居民主要是农村居民，那么其对目前1.2亿hm2耕地的拥有量最多只能达到人均0.33 hm2，户均不到1.33 hm2，离目前意义上的户均耕种上百亩的规模经营尚有很大差距。

2.1.4 规模经营需要重新审视要将产权明晰这一可能的变量加进去，认真分析才会更加清晰认清规模经营的内涵和本质，从而探索更加需要改进的制度，寻求更深广的解决抛荒等耕地利用效率提升的方法，不至于寄希望于单纯的规模经营上面，以部分农村居民失去耕地承包权来解决未来的耕地耕作问题。

2.2 规模经营的产权问题

特别是规模经营可能与均衡拥有发生冲突的情况下，是鼓励耕地根据效率来集中，还是根据均衡性实现产权的分配，是一个值得探索的命题。

2.2.1 规模经营的限度与界限目前的一般理论推算，都是根据规模经营的需求来设计未来耕地拥有的状态。

具体标准，可以根据收入补偿原则来确定规模经营的面积。如假定1hm2耕地的纯收入为1500元，一个劳动力一年打工收入5万元，那么对其而言，33.3 hm2的规模经营才是划算的。33.3 hm2耕地是规模经营在收入上可以补偿该劳动力外出打工收入的耕作面积。也可以根据技术条件来确定规模经营的面积。同样以上述例子来看，假定在目前的技术条件下，一个劳动力在配备适当技术条件的时候，可以最大耕作6.67 hm2耕地，6.67 hm2耕地就是实践上可以规模经营的面积。

当然，可以看出，上述2种规模经营面积实际上是不完全相同的。如果技术上允许的规模经营面积超过经济上补偿外出收入所需的规模经营面积，劳动力留在耕地上规模经营才有足够的动力。相反，如果技术上允许的规模经营面积不足经济上补偿外出收入所需的规模经营面积，则不会有劳动力留在耕地上规模经营。

当然决定规模经营面积的因素还有很多，比如交易成本所允许的规模经营面积。具体来说，一个外出打工劳动力，外出打工找工作的交易成本很低。一旦他决定留在耕地上规模经营，在目前的实际情况下，找到经济上划算的33.3 hm2耕地需要的交易成本，远远高于外出打工找工作需要的交易成本，那么他可能选择放弃规模经营。因此，目前的规模经营面积有多种规格，而其无一例外都是在产权尚未明晰到户的情况。

2.2.2 规模经营与产权明晰目前，对规模经营的分析和预期是否建立在合理的基础上，需要进一步分析。

首先，在确定规模经营的可能界限之后，必须明确的问题是：目前对规模经营的分析，因为尚未将耕地产权明晰到农户，因此一般是承包耕地基础上的规模经营，这里的经营只具有耕地的承包权和耕作权。那么，在确权成为大势所趋，耕地的产权已经确权到集体组织的背景下，大胆试想，未来产权明晰到农户，我们一直以来强调的规模经营将是怎样的一种规模经营？是希望在产权逐步明晰的背景下，未来的规模经营是产权所有基础上的规模经营，也就是说规模经营者是永久拥有土地未来的产权；还是原封不动，不求所有，但求所耕，即使在产权逐步明晰的背景下，未来的规模经营仍然是不问产权，规模经营者只是短暂灵活地拥有土地未来的承包权和耕作权。

2.2.3 规模经营的4种模式根据2个维度的结合分析，即产权是否明晰与规模大小，可以将耕地经营分为4种模式：第1种是目前比较普遍的产权模糊下归耕作者所有的非规模经营；这里的非规模经营，就是目前农户种植自己承包集体土地的模式。目前较为流行的探索趋势是产权模糊下承包式规模经营，这是第2种模式。第3种模式，就是产权明晰后很多研究者潜意识地希望实现的产权明晰下归耕作者所有的规模经营。第4种模式则是很少被考虑的产权明晰下归耕作者所有的非规模经营（表1）。

表1 产权、规模维度下的经营分类

2.2.4 产权明晰下归耕作者所有的规模经营不会自动实现目前的规模经营设计，预期未来最可能最有效率的模式应该是产权明晰下归耕作者所有的规模经营。但是，考虑到未来产权明晰后，农村居民数量最终仍可能维持在3亿人以上，如此众多居民，在数量上仅比目前减少1/2左右，未来的人均耕地规模与目前的规模经营预期并不符合。

也就是说这一模式至少不会自动实现，而需要未来20～30 a后留居在农村的居民至少很大比例自动让出自己的耕地产权（假定其时耕地产权明晰到农户）来实现。

根据分析，既然3亿以上的农民居住在农村，产权明晰到农户之后，这些在农村有宅基地和耕地的农户为何要主动将产权十分明晰的耕地自动让出去，其动力何在？因此，只要找不到足以促进留居3亿多农民的相当比例主动让出产权明晰的耕地的动力，就不会出现产权归规模经营者所有的规模经营模式，也就是说第3种模式不会自动实现。

2.2.5 产权明晰下归耕作者所有的规模经营自动实现的条件既然第3种模式不会自动实现，那么其实现条件又是如何的呢？第1种条件是耕地即使产权明晰到农户，但是效用极低。这一种情况出现的背景是耕地种植不划算，粮价低，种植成本特别是劳动力高，因此，抛荒等闲置土地严重。这一背景下，为了产权明晰后耕地的潜在收益，在抛荒治理的背景下，可否通过其他方式既不闲置耕地又不放弃产权呢？答案是肯定的，加大力度实现耕作权的交易的快捷化和低成本，为承包权与耕作权从农户的产权中分离出来，实现耕地产权背景下最大限度的耕作权交易自由和低成本。第2种条件就是规模耕作者购买其他农户的耕地产权。这时，规模耕作者自然拥有自己规模耕作的耕地产权。

2.2.6 产权明晰并归耕作者所有的规模经营、产权明晰后耕作者只拥有耕作权和承包权的规模经营与产权明晰并归耕作者所有的非规模经营并存成为未来趋势从上述分析可以看出，只要规模耕作者购买其他农户的耕地产权，就有可能实现产权明晰下归耕作者所有的规模经营；耕地产权拥有者在不愿放弃产权背景下，自己不愿意或者不能够耕作，而又不愿闲置耕地，可以采取产权明晰下耕作者只拥有耕作权和承包权的规模经营方式；当然也不排除产权明晰下归耕作者所有的非规模经营形式。至于3种并存的形式以何种为主，要看最终各要素的博弈结果（图1）。

3 规模经营与产权明晰的优先序

3.1 规模经营与大资金的结合

3.1.1 规模经营与大资金的必然联系根据一般的经验，在产权明晰之后，必然需要大资金才可以集中大面积的耕地产权，形成耕地的集中占有。而在产权尚未明晰之前，以较低成本占有大面积耕地，一旦产权明晰，耕地升值，必然产生巨大资金收益。

3.1.2 耕地大规模集中的成本耕地大规模集中，在目前耕地产权只确权到集体的背景下，尚未确权到户，耕地产权的模糊性使得规模集中耕地的成本尚不很高。而一旦耕地产权明晰到户，势必抬高耕地集中的成本，最终使得规模化集中的成本很高，规模化的程度和普及性都会减弱，是对耕地较均衡占有的促进。

3.1.3 规模占有耕地是一种理论误区规模化经营在理论上是一个很有吸引力的名词，但是却不可避免遭遇均衡占有耕地的抵触。其间得失利弊，自非一句话可以权衡。就公平而言，留居乡村的居民都有占有耕地产权的权力。就目前理论意义上的规模经营而言，自然期冀规模越大、规模化耕地占有越普及越好。但就深入的分析，规模化经营的口号，是否一种理论的误区也未可知。所谓理论误区，就其所着眼的粮食生产的效率而言，因为集中耕作与目前的小户耕作，单纯就耕地产出效率来看，并无不同，甚至前者不如后者为高。这以农业社的集体耕作与包产到户的耕地效率比较可以略微作为验证。就其所着眼的劳动力效率而言，必是存在理论误区：就表面看，似乎规模经营对劳动力的利用更为集中。其时，就农业的季节性特点来看，即使是规模经营，也难以逃脱季节性的制约，反倒是目前农民季节性回乡耕作，较好地解决了季节性耕作用工的问题。就其技术层面看，很多研究者主要是对农村的耕作实践稍有误会，不理解耕作实际，并以小户拥有耕地产权一定弱于规模拥有产权。其时，小户也好，规模也罢，机械的宽度有限，耕作都是一畦一畦开始，何以有大分别？这样，理论的误区造成这一种追捧规模化的潮流，将根本上并不重要的模式转变认为是根本出路。这与乡村劳动力的基本判断大相径庭，也与陈锡文等[17]专家的模式认同有所距离。

3.1.4 没有产权明晰到户的规模占有耕地是对理论界的有意误导如果非理论误区，那么沦为一种有意的误导，也有可能。之所以提出这一激烈的判断，完全是一种对于耕地实践的认识所促成。规模经营如果不是理论上的误区，那么就是一种在产权明晰之前大量集中占有耕地资源的有意误导。主要的误导，一是蒙蔽研究者和理论界的视听，使得规模化成为一种趋势和潮流，并进入主流话语。而目前主流话语的规模化流行趋势，已经验证了这一判断。陈锡文所提及的小农户拥有模式，几乎不能得到广泛认同，在一片理论创新的话语声中成为曲高和寡的阳春白雪。这不能不说是一种遗憾。而包括国内外大量研究者在内的理论上的力促规模化经营，也使得这一趋势演变为政府力推的模式主调，成为罔顾后果的一种潮流。

3.1.5 高度城市化之后留居三四亿农民的耕地所有权这一潮流的最终结果如何，特别是最终如何解决高度城市化之后留居三四亿农民的耕地所有权问题，将成为需要考虑的重大课题。一旦浪潮式推进耕地产权集中，最终没有考虑留居农村的三四亿农民的耕地产权问题，将会造成战略规划的失误。

3.1.6 规模化经营的强势潮流对小农户拥有耕地产权的权力抑制前已述及，一旦规模化经营成为正确的主流选择，并得到主流话语的强调和推进，小农的耕地产权的保留将不得不处于弱势状态。所谓大势所趋，身不由己，最终想合法保留耕地产权，也往往成为小农户难以实现的梦想。

更为重要的是，即使不是强制规模化，仅就目前的强势宣介所及，很多小农户对耕地产权未来明晰的趋势一无所知，着眼于目前较为普及的耕地不值钱的理论，主动让地予人，留居农村也可能无地保存，最终成为规模化经营的抑制对象。这对未来留居农村农民的生计影响是很严重的。因为根据计算，未来城市化高度发展之后的耕地平均规模，不会比现在太高，最多达到现在的2倍或者稍高，而与目前所力推的规模经营动辄数百上千亩的模式大异其趣，难以合辙，是相悖而行的。因此认为，规模化经营的规模越大越合理，可能并不符合未来的耕地产权拥有的需要。

实际上，大量无地农民居住在乡村，对社会的威胁如果不是致命的，也会对农村地区的稳定和发展增加不安定因素。这是1949年之后耕地虽然产权模糊，但是尚能服众的因素之一。

因此，前车之鉴，不得不思，过度规模化经营，无论是平均规模的过度化，还是规模经营普及的过度化，可能都不是不能重新定位的课题。

3.1.7 规模化经营下农户拥有耕地产权的权力分析可以看到的是，目前的城市化已经将城郊农民的宅基地居住权取消，引发现代城乡形态的崭新格局。在规模经营的背景下，农户拥有耕地产权的格局是否存在，是否是一个问题，要看规模经营的态势如何发展。一旦将规模经营模式化和制度化，农户拥有耕地产权的比例降低，甚至不可能存在，最终形成大农场式的格局。未来留居农村人口绝对数量较高，是否主要以打工工人的雇佣形式出现，效率如何，值得分析。这是否与未来人口格局相适应，是否与产权明晰后的资源占有需求相适应，值得分析。

3.1.8 规模占有耕地的劳动力安置未来城市化成熟阶段，将仍有三四亿农村人口居住在乡村，此时的耕地产权已经明晰到户，这一点基本是没有疑义的。此时如果规模化经营成为主流，则三四亿农村人口的就业问题需要重新估量。第1种是目前的城乡兼业，即部分时间在城市打工，部分时间在农场上工。这与目前的就业状态类似，但与目前的耕地拥有形式相距甚远。目前兼业形势下，耕地产权虽然尚未明晰，但是农户所耕作的主要是自己的承包地，对耕地具有一定权益。而未来大土地条件下，农民主要是作为农业雇佣工人出现的，所耕作的耕地产权属于大土地。第2种是完全在大土地上从事雇佣耕作。当然第3种是主要在城里打工，因为城市难以立足，主要居住地在乡村。上述3类情况，无论是哪一类，都需要分析是否要考虑耕地产权明晰后对留居农民的生活保障价值。

3.1.9 耕地产权明晰后对留居农民的生活保障价值 3种情况下，以专门在大土地上从事雇佣劳动的收入较低，正是这一状态，使得耕地产权对农民的保障价值取消，引发对规模经营的反弹。

3.1.10 规模占有耕地与均衡占有的比较首先，规模拥有耕地者对耕地的作务是否高于小农，尚待商榷。可以想见的是，大资金对大土地的经营，与小农户的考虑完全不同，这可以目前大资金占有大面积耕地的现状看出，因为大资金投资必须要获取高额利润，否则宁可进入房地产等高利润行业。最终大资金从事粮食种植的比例不高，实际上最终没有实现粮食产量的提升，可能最终损害粮食生产的可持续发展。这是由资金逐利的本性决定的，是无可厚非的。并且大资金进入耕地，本身就有逐步将之转变为建设用地的冲动和谋求。

3.2 规模经营效率与人民公社时期比较

3.2.1 规模经营的规模以一户为标准规模经营耕地产权如果是明晰的，那么与人民公社时期相比是否存在不同，值得分析。人民公社时期，规模经营超越了生产队领导的耕作能力，需要在其经营下，主要依靠生产队社员的集体劳动来实现。生产队社员是生产队领导的管理对象，生产队领导是生产队这一集体的代理经营者。产权是模糊的，属于集体的耕地，在生产队领导的管理下，具有一定自主处理资源的余地和能力。

耕地如果超出规模经营者一家的耕作能力，势必需要雇佣一定数量的农业工人，那么，这一定数量的农业工人的监督，就需要较高成本。而最佳的降低监督成本的办法，就是将耕地承包给雇佣工人，然后从雇佣工人手里收取一定承包费。这样，又回到从生产队回归农户所有的循环。说到底，耕地的拥有面积，是否一定要越大越好，倒未必。原则是不能超出耕地主体的耕作能力，一旦超出这一范畴，就存在较高的监督成本。因为农业的环节众多，众多环节的结合才形成最终的农产品，才有最终粮食产量的水平。因此，从某些意义上来说，监督农业生产的过程，比工业产品的监督过程更加困难。这也是历史上耕地主要是农户所有和地主耕地主要是租佃方式承包经营的主要原因。

因此，既然在长期的契约制度约束下，主要是以具体到户的耕作形式来完成，无论是自耕农占有耕地，还是租佃地主耕地，产权形式不同，但是耕作方式都是以户为单位。因此，如果是要研究耕地的耕作形式，要在技术发展的情况下，以一户所能经营的面积为最大指标，超出这一面积额度，即失去规模经营的应有价值。最终不仅效率没有提升，甚至因为再次承包背景下的交易成本提升，降低效率，还会造成不公平的耕地产权拥有，是对1949年不公平没收耕地的一次反动。

3.2.2 超出一户所能耕作面积的规模经营类似生产队拥有耕地的形式交易成本的居高不下，成为目前需要重新评估经营规模的主要指标之一。

一户农民所能耕作的面积假定为M，当实际耕作面积为N时，如果N＝M，则耕作是有效率的。因为此时，随着技术的进步，该户农民最大限度实现对机械化耕作的利用，因此效率是最合意的。若N＜M，则耕作是效率较低的。这时，农户的耕作是不饱和的，因此效率不高。若N＞M，则耕作是效率较低的。因为此时，超出一家一户的耕作限度，最终形成多余耕地的雇工形态，雇佣工人的监督成本较高，最终难以实现对资源的充分利用。这时势必要将多余耕地分给雇佣工人承包租赁，二次承包的交易成本，增加总交易成本，效率下降。

3.2.3 提出适度规模经营的概念所谓适度规模经营，不仅指适度扩展目前农户小面积经营向规模经营的比例，提升规模经营的普及率；而且指规模经营的面积规模必须是适度的。这里的适度，不仅指不能太小，而且不能太大。以往的讨论，一直在不能太小上下功夫，因为太小的面积成为目前农户兼业的动力来源，使其不能充分发挥积极性，需要扩展规模经营的面积和普及率。但是往往忽略一个问题，即规模经营，除非主要是为囤地做准备，只要是主要用于耕作，也不适宜面积超出一户农民所能耕作的面积限度，超越此限度，往往降低此效率，特别是在产权明晰的背景下。产权明晰后，超越一户农民所能耕作的规模的规模经营，既降低耕地利用效率，也是对公平拥有资源的一种破坏。

3.3 产权明晰之后推进规模经营比较合适

3.3.1 大规模耕地产权的拥有引发财富集中大资金介入耕地很多并非主要为了耕种，或者主要不是为了粮食生产，在这一背景下，建设用地资源的储备成为其主要考量的基础，为此，需要做好政策引导，引导其通过占补平衡或者治理抛荒耕地来实现建设用地资源的储备，而不是任其进入耕地领域，抑制粮食产量增加。

3.3.2 规模经营必须规模适度规模经营的面积，如果是主要用于耕作粮食作物，就不可能太多太大，超出一户的耕地面积限度，否则，将会产生这样的悖论：1949年以不合理的制度安排不公平拿来的具有明晰产权的耕地，在规模经营的名义下，再次以产权明晰为预期，最终成为不公平拥有耕地资源，并降低耕地利用效率的态势。这样，不仅政府要承担1949年之后制度破坏耕地产权的责任，也将为未来耕地资源不均衡低效占有产权埋单。

3.3.3 留居农民必须要有一定面积的耕地产权留居农民的相对比例可能将只有30%及其以下，但是绝对数额巨大，如果不对这些群体的耕地产权加以保护，将会产生未来严重的资源分配不公所带来的部分群体生活严重下降的结果，给社会的稳定造成重大隐患。

3.4 要在留居农村的居民的耕地拥有的公平性与经营规模之间寻求平衡

3.4.1 留居乡村居民数量成为制约规模经营规模的重要因素城市化是一个相对而言比较漫长的进程，在此进程中，势必存在先进文化对后进文化的同化，因此农村劳动力进城的步伐将会加快，而城市人口的增加和农村居留人口的降低，将会成为主要趋势。

城市本位还是农村为主体，本来是不用分别的话题，因为城市化的进程本来就是主要以城市为载体吸纳农村居民进城。而城市本位是天经地义的过程。但是问题主要出现在转折时期，即当城市人口占据主要比例，即人口主要居住在乡村的布局向主要居住在城市的布局转变的过程中，未来留居乡村人口的分析，将成为主体争议的关键。也就是说，城市化成熟阶段，最终留在乡村的居民将会是怎样的居民：是农村居民在逐步进城之后，自然而然留居在乡村的原有农民，还是农民基本上进城后留居者主要是经营耕地的大资本。也就是说，未来的留居乡村者的成分，是比较重要的问题。

留居者的相对比例较低，低于或者基本达到30%，但是绝对数额相当高，将会达到四亿多人口。如此巨大规模的留居者，不可能都是大资本所有者。因此，从耕者有其田的角度看，四亿农民对耕地的拥有，势必是都有相对均衡的权力。而四亿人口的村民，其平均拥有的耕地面积，不会比现在高出几倍，最多高出1～2倍。而按照目前对经营规模的期望，实际上仍然达不到规模经营的水准。

3.4.2 留居乡村居民耕地拥有的公平性与规模经营规模之间需要寻求平衡这样，就存在一个问题：主要依靠规模经营来实现未来耕地利用效率的提升，可能具有一定的极限，即不能超出一个范畴，而这一范畴一旦超出，就会出现一个问题，即导致留居农民的占有耕地出现均衡不足或者部分居民耕地占有过少。

假定目前的耕地为M亿hm2，目前农村有耕地的居民数额为N，则目前人均耕地面积为L=M/N，未来留居居民数量下降到P，未来居民与现有居民的数量关系A＝N/P，则未来人均耕地面积为B＝M/P，人均耕地面积的变化比率C＝B/L＝N/P，因为N/P＜3，因此C＜3，而根据目前的人均耕地面积来看，规模经营所需人均耕地面积的变化比率C势必远高于3，这样，一旦部分耕作者的人均耕地面积的变化比率高于B/L或者N/P，则会出现一定比例耕作者的的比例大大降低，低于B/L或者N/P，这样，问题明显出在这里：

产权明晰后规模经营要实现目前的期冀值，可能降低未来留居居民的耕地产权拥有的公平性，要么降低规模经营的预期标准，要么降低规模经营背景下耕地产权拥有的公平性。二者之间是否存在可以协调解决的折中方案，需要分析研究。

3.4.3 留居乡村居民的兼业仍不失为未来耕地利用的重要出路因此，未来耕地利用的出路，不可以单纯依靠规模经营来实现。

这在一定程度上，启发我们返璞归真，对目前比较流行的规模经营的模式进行反思：是否一定要大规模大量大面积推进规模经营，或者最终推进大规模经营的目的是什么，结局如何？

3.4.4 规模经营的不一定要强力大规模推进如果未来的大量留居农村劳动力主要依靠耕地为主的资源来生存，那么目前兴起方兴未艾的耕地规模化潮流，将不会是一种放之四海而皆准的理论框架或者经营模式，相反适度规模化而兼顾公平的渐进式耕地产权和拥有面积的演变，可能才是问题的最终状态。因此，规模经营的提法，如果不是矫枉过正的策略，那么至少需要反思其可持续的存续过程及其结果。如果不能真正找到农村城市化之后的农民生存出路，那么出于公平占优的考虑，规模经营的标准仍不可能太高。

3.4.5 规模经营对粮食生产的影响是否全是正面的至少从粮食收入的水平来看，大量资金投入大量耕地的做法不符合收益比较的选择。这样的资金投入如果没有粮食生产以外的选择，则不会是最佳选择。这样的选择必然不具有坚实基础。由此引出一个问题：规模经营的实践和理论是否一致，是否得到提倡的规模经营最终的目标就是指向粮食产量的保障和提升。至少就分析来看，并非如此，因此不由引发对规模经营理论模式的反思：

规模经营的目标是耕地还是产量？也就是说，大资金对大土地的经营主要是着眼于对耕地的占有，还是着眼于对产量的保障。根据分析，后者的动力不足，大资金经营粮食经营的比较收益远远低于投资其他行业的受益，因此最终不免推出一个结论：大资金对规模经营的兴趣主要在耕地本身而非粮食产量的保障和提升。

3.4.6 对耕地作为资源本身的兴趣是否规模经营的最大动力如果这一假定成立，则需要提出制度解困的办法，对目前相对兴盛的规模经营及其变种对耕地的大量储备找到合乎制度通路的框架，合理实现大资金的土地诉求，对规模经营重新定位，做出新的分析思考，得出有价值的结论，最终实现规模经营的良性发展。

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