关于军民融合发展水平评估指标体系的思考

2013-12-19哈尔滨工程大学

中国军转民 2013年8期

哈尔滨工程大学

军民融合发展是党中央关于国防和军队建设的重大战略部署，是国防建设和经济建设协调发展的具体表现。伴随着一系列的调整、改革、重组，军民融合顺利迈入“深度时代”，了解军民融合基础、融合深度及融合效果，开展关于军民融合发展水平评估成为新的研究课题。

一、军民融合发展水平评估必要性分析

从国家安全和发展全局出发，正确处理国防建设和经济发展的关系，是几代中央领导一直高度关注的重大课题。随着时代的变革，军民结合战略思想在继承基础上不断深化创新，经历了“军民两用——军民结合——寓军于民——军民融合”的发展过程。党的十八大关于“坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一”的战略思想，进一步肯定了建立“五位一体”的军民融合机制、完善军民融合“四大体系”的中国特色军民融合发展的新思路。军民融合发展真正作为强国战略,纳入国家现代化建设的全局。

军民融合发展水平评估是推进军民深度融合的重要依据和抓手，有利于摸清各地军民融合发展现状，及时发现管理体制、发展道路、发展方式等存在的问题，准确把握发展趋势和规律，引导政府部门找到发展方向和实现路径，制定具体有力的推进措施。

1.评估是国家推进军民深度融合的重要杠杆

推进中国特色军民融合式发展的本质核心是“融合”。军民融合发展水平评估，能清晰了解国防和军队现代化建设融入国家经济社会发展体系的范围、层次和程度。在此基础上，充分发挥政府在中国特色军民融合发展中的主导地位和作用，提高战略规划的融合度和建立顶层协调机制，促进军民融合深入发展。

国防和军队是国家垄断的公共产品，不产生直接经济效益，不具备经济社会发展中主动融合的市场导向和利益驱动功能。但国防和军队建设中的物资采购、工程建设等，允许市场机制一定程度的参与。为此，必须充分发挥政府主导作用，提高军民融合式发展质量效益。同时，发挥政府宏观调控作用，引导资源在国防军队建设和社会经济发展之间合理配置和流动。在两者之间相通的部分引入市场机制，避免重复建设和资源浪费，促进国防和军队现代化建设利用经济社会发展成果的最大化，实现经济与国防建设优势互补、互利共赢。

2.评估是国家监控军民融合深度的重要手段

军民融合发展水平评估，能准确把握军民融合发展的广度、深度和融合度。广度即军民融合发展涉及到的领域。由于国防和军队建设的特殊性，不可能要求其所有方面都与经济社会建设融为一体，这就决定了走中国特色军民融合式发展路子有其特定的实践领域和重点。目前，军民融合领域已经扩展到经济、科技、教育、人才和后勤保障；深度即军民融合发展水平、效益和成果。在与国防和军队建设密切相关的交通运输、信息、战略物资储备、市政等基础设施领域，特别是重点经济区域、重大基础设施、重大产业设施和集群、重要物资大型储备仓库和基地建设，大力提高军民融合水平，确保经济效益最大化和满足国防需求的有机结合[4]；融合度不仅需要提高在基础设施方面共享，整合军地资源，建立一体化的公共服务平台，最重要的是这些平台能够为军队建设和经济发展提供有效地支撑和服务。

3.评估是国家制定军民融合政策的重要依据

军民融合发展水平评估，能摸清各地军民融合发展现状。不仅了解已经取得的成就，如形成了以“四个体系”(即武器装备科研生产体系、军队人才培养体系、军队保障体系和国防动员体系)为核心的具有中国特色的军民融合式发展理论框架，军民融合式发展体制机制不断健全、军民融合式发展投融资环境不断改善、“民参军”步伐不断加快、军民结合产业快速发展。也能及时发现管理体制不够顺畅、行业壁垒森严、军民融合的科技创新体系尚未建立、法规制度不完善等问题。在实践的基础上，寻找和发现军民融合发展的趋势和规律，进一步突出国家主导、需求牵引、资源共用、利益共享、市场运行的实施路径，为制定切实有效地政策提供科学依据。

二、军民融合发展水平评估基础

开展军民融合发展水平评估，其工作定位是全面评估摸清各地区军民融合发展现状，建立跟踪评价军民融合发展实际情况的长效机制，形成一套军民融合发展水平综合评估指标体系，探索行之有效的评估方式和方法，按照以评促建、以评促用，引导各地区的军民融合向更深层次、更高水平发展，切实提高军民融合的实际成效。

1.军民融合发展科学内涵

军民融合发展的科学内涵和明确定义，是开展军民融合发展水平评价的基础。2007年党的十七大报告明确提出“走出一条中国特色军民融合式发展路子”这一思想，2012年十八大报告对走中国特色军民融合发展道路再次予以肯定。军民融合是几代中央领导军民结合思想的继承和发展，这一思想一经提出，备受关注。专家学者、地方党政领导和部队领导就军民融合进行解读，《国家“十二五”规划纲要》中也进行了大篇幅叙述。综合这些观点和意见，本文认为：

军民融合发展是指在国家和军队建设宏观层面，充分依托和利用社会资源，提高国防实力和军事能力，按照国家主导、制度创新、市场运作、军民兼容原则，统筹经济建设和国防建设，将军事和民事相通的技术、工艺流程、人才、装备、材料和设备等融合起来的过程。其核心思想是在经济、科技、教育、人才和后勤保障等领域融合发展，重点任务是构造军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系、军队保障体系和国防动员体系。

建设先进的国防科技工业，优化结构，增强以信息化为导向、以先进研发制造为基础的核心能力，加快突破制约科研生产的基础瓶颈，推动武器装备自主化发展。统一军民产品和技术标准，完善武器装备采购制度,发挥对军民融合的牵引作用；改进军队人才征招选拔，完善从地方直接征召各类人才的政策制度。完善退役军人安置政策，加强退役军人培训和就业安置工作；稳步推进以生活保障、通用物资储备、装备维修等为重点的军队保障社会化改革，形成与国家人事劳动和社会保障法规体系相适应的军队职工管理制度，建立军民结合的军事物流体系和军地一体的战略投送力量体系；强化全民国防观念，健全国防动员体系，加强人民武装、国民经济动员、人民防空、交通战备建设和国防教育，增强国防动员平时服务、急时应急、战时应战的能力。

2.军民融合发展优势和劣势

军民融合发展经过一系列的调整、改革和重组，顺利迈入“深度融合”时代。这一过程为军民融合发展带来优势和机遇的同时，也存在着风险和成本，它们对军民融合发展水平评估具有直接或间接的影响。

军民融合发展带来优势和机遇如表1所示，具体如下：

(1)降低初始军事采购成本和开发风险。购买商业产品和服务将减少政府的开发风险和时间,降低加工成本和设施成本,消除政府监管的费用。集成制造和维护过程能提升规模经济，降低成本。整合研发促进最大限度的使用商业产品和流程,最终促进集成制造。

(2)增加应用新技术的机会。军民融合使产品和加工技术从民用到军用的转换更容易，反之亦然。例如，关键技术的商业优势，如电子存储设备和纤维光学能在军事上应用。同样，军事上的复合材料优势可以应用在商业航空。

表1 军民融合发展优势和劣势

(3)降低生命周期成本。除了减少初始采购成本外，军民融合同样可以减少操作和维护成本，包括低成本的商业备件，军队物资储备需求的降低，增加潜在供应商之间的竞争。

(4)减少采购时间。考虑日常快速便捷的采购，购买商业产品(无论成品、组件或零件)和服务能缩短采购周期，潜在地缓解应急或战时的采购压力。

(5)增加军需生产基地。实践表明，军事采购的一个结果就是部分企业不情愿与军队做生意。军事采购改革不仅能够扩大提供商品和服务的企业数量，而且能够增加潜在的应对危机或冲突的军需生产基地。

(6)提高经济竞争力。军民融合对经济竞争力的提升主要表现在：①将军事采购和生命周期节约的资源，转移给私人或政府更有竞争力的项目；②将工艺流程、装备、设备重复生产或建设所占用的资源，进行更有成效的利用；③技术转移促使军事技术更快的商业化；④规模经济在军用和民用上都能发挥作用；⑤军需产品进行商业采购，会形成新兴的商业产品；⑥采用先进商业技术的军事产品，在全球军火市场更有竞争力。

军民融合除了上述优势外，也存在一定的风险和潜在的融合成本，具体如下：

(1)政府监管不足。如果军用和民用很容易融合在一起，就会增加浪费、欺诈、滥用的风险(如成本会计要求的变化、审计要求的变化、军工企业数量的减少)。此外，与原来从军工企业采购相比，采购商业产品和服务的价格能否被接受值得商榷。

(2)战时性能退化。由于商业项目没有进行严格测试或按照军事系统要求和标准建造，采用商业产品和工艺流程有可能导致系统性能和可靠性的降低。另外，同专门的军事维护和维修人员相比，战时商业服务采购可能缺乏响应、不可靠。商业服务企业有可能忙于其他客户，遭受破产或罢工而无法完成军事采购订单。

(3)增加对外国的依赖。军民融合另一个潜在的问题是，随着我国经济不断发展，民用技术和生产基地逐渐变为世界技术和工业基地的一部分，这将会增加军事对国外的依赖，导致①国外备用零件和组件等的中止，使我们的军事力量受到损害；②创造更多的国外就业而不是本土就业；③外国商业竞争力的增强最终损害我国的工业和科技发展。

(4)丧失技术优势。商业产品和服务的增加最终会降低军队的潜在技术优势，因为我们的潜在敌人(如越南、菲律宾等)通过商业采购能获得几乎一样的技术。例如美国及其盟军装备有商业GPS接收机，而伊拉克战争中的伊军拥有同样装备。我们的北斗导航系统面临同样的问题。

(5)贯彻执行成本。军民融合并不是没有成本。例如，通过检验、更改或消除，来实现军民两用技术与产品标准的融合统一，需要政府和企业大量资源的投入。军事采购和监管职能的重建将会产生明显的成本(例如，关闭设备、下岗和分流企业员工、采购人员的培训)。而且，军工企业产品和服务价格往往低于商业市场的价格，依靠商业市场会增加政府某些产品和服务的成本。

(6)裁员。军民融合发展促使传统的军工企业同商业企业竞争。虽然我们无法预料军工企业在竞争中一定失败，但它们面临的主要障碍是学习商业销售方法和投标程序来替代军工订单。而且，同商业企业相比，军工企业由于受到政府监管，拥有营业间接成本等诸多限制，在竞标时缺乏竞争性。因而导致失去大量订单，进而引发军工企业员工下岗失业，其中一些人有可能在商业企业中谋求到新的工作。失业的规模取决于特定产品市场的竞争程度、军工企业采用商业实践的灵活度以及军事采购政策的变化。

3.军民融合发展水平评估总体构思

军民融合发展水平评估工作以区域为载体，以引导区域实现富国强军相统一为目标，围绕经济、科技、教育、人才和后勤保障等领域，以武器装备科研生产、军队人才培养、军队保障和国防动员为重点，大力推进军地资源开放共享、军民两用技术相互转移的质量和水平，提高国防实力和军事能力，大力推进建立适应社会主义市场经济规律、满足打赢信息化条件下局部战争需要的中国特色军民融合式发展体系，促进经济建设和国防建设融合互动发展，从整体层面推进军民深度融合，提升区域军民融合发展的质量和效益。

首先是在国家层面，研究制定一套军民融合发展水平评估的指标体系，从整体层面进行评估。其次是针对陆军、海军、空军和第二炮兵，研究细化各军种区域指标体系并进行评估，并根据科学方法计算和加总指标权重，得出区域军民融合总体水平。

需要指出的是，本文提出的军民融合发展水平评估，是从国家整体层面对军民融合水平进行评估，主要侧重于区域军民融合的广度、深度以及直接或间接产生的经济效益和社会效益。不涉及区域内社会效益、军队战斗力提升等的水平。

4.军民融合发展水平评估视角分析

与军民融合相关的主体主要有政府、企业、金融机构、高校、科研院所、专业公司(如军民融合(北京)科技有限公司)。其中，政府是军民融合发展的主要推动者，为企业(目前主要是军工企业)开展军民融合提供基础设施、政策环境保障。金融公司、高校、科研院所和专业公司是军民融合发展的服务提供者，为军民融合发展提供资本、技术、人才、信息、整体解决方案等支撑和服务。在相关主体的共同努力下，通过开展军民融合工作，促进军工企业竞争力的提升、军民两用技术与产品的升级、军民两用人才培养和流通，以及区域整体经济和社会效益及竞争力的不断提升。

借鉴国外军民结合发展潜力评估和开展军民融合发展工作的经验，以及通过对区域军民融合发展规律的探讨和研究可以发现，融合基础、融合深度和融合效果三个要素与军民融合工作最为相关(如图1所示)。

图1 军民融合发展水平评估视角

其中，融合基础是开展军民融合的前提条件，军民融合发展水平在良好的应用领域或地区得到进一步提升和优化。融合深度是在武器装备研制、人才培养、军队保障、基础设施建设、信息化建设等方面实现军民融合发展的能力和水平，促进军队战斗力的提升，从而最终会直接或间接地对区域产生重要的经济和社会效益(融合效果)。融合基础、融合深度、融合效果三个方面的相互作用，构成了军民融合的互动模式，对军民融合发展水平的评估应侧重在上述三个方面。

融合基础指的是国防工业开放程度、民参军规模与实力等的状况，衡量区域军民融合的进入难度和自身实力等情况；融合深度指的是区域内军民融合水平，是衡量军民融合水平的核心内容。考察的是军工企业融合基础建设、融合深度、融合产生的效益等方面的情况；融合效果指的是军民融合直接或间接带来的区域竞争力、经济和社会效益的影响。

三、军民融合发展水平评估指标体系框架

1.设计原则

导向性原则。评价指标体系要立足军民融合发展的总体战略，以军工企业军民融合需求为导向，以军民融合能力建设为目标，实现经济建设和国防建设统筹协调。

可操作性原则。评价指标体系的指标应内涵丰富、便于判断，相关指标项数据易于采集，且符合国家统计指标。客观公正原则。评价指标体系要考虑到各地区的经济发展、经济规模等的差异性，要加强分类评价，充分体现客观公正。

可扩展性原则。评估指标体系可在相对稳定的前提下进行相应调整和修订，以适应不同类型区域和某区域不同时期的发展水平评估。

2.指标体系总体框架

根据对军民融合发展水平评估指标体系的总体构思和设计原则，针对性地提出了《军民融合发展水平评估指标体系》的总体框架(见表2、表3)。包括三个一级指标：融合基础、融合深度、融合效果。

融合基础指的是该区域为推进军民融合提供的基础和环境，包括国防工业开放程度、民参军规模与实力两个二级指标。旨在评估国防工业向民口单位开放的程度和支持力情况，以及民参军企业规模与实力。

表2 军民融合发展水平评价指标框架

融合深度指的是该区域应用社会资源参与国防建设的能力和水平，包括军品科研生产社会化、军队人才社会化、军队保障社会化、国防动员社会化四个主要方面。旨在反映军工企业开发和生产销售民品的情况、军队人才与地方人才流动情况、军队武器装备和后勤保障社会化水平和军地国防动员一体化情况。

融合效果指的是通过推进军民融合对区域经济社会发展的贡献水平，包括地方经济效益和军工企业竞争力2个指标。旨在评估区域和军工企业通过实施军民融合实现经济效益提升的情况。

类别三级指标单位数据来源计算方法指标说明军民产品标准通用化水平 % 本地工业和信息化主管部门反映本地军工产品市场向民企开放程度军工企业股份制标准通用化产品品种数/军民共用产品品种总数改造融资规模亿元本地工业和信息化主管部门反应本地军工企业吸引社会资本能力融合基础军民融合产业发展专项资金 - 本地工业和信息化主管部门是则记为该项满分，否则记为零分反映本地军民融合财政支持力度；这里以是否设立军民融合产业发展专项资金来计分武器装备科研生产许可证获得单位数量个本地工业和信息化主管部门反应本地民品单位进入军品市场的能力反应本地进入军品生产研制领域的民口企业整体实力民用单位军品科民参军企业年销售收入金额亿元本地工业和信息化主管部门研投入金额亿元本地统计年鉴反映本地民用单位参与军品科研的实力军工企业民品研发投入比率 % 本地工业和信息化主管部门反应军工企业对民品开发的重视程度军工企业民品产军工企业民品研发投入/研发总投入值比重 % 本地工业和信息化主管部门军工企业民品产值/国防科技工业总产值反应本地军工企业民品发展程度国有独资军工企业占军工企业改制比重% 本地工业和信息化主管部门改制的国有独资军工企业数量/改制军工企业全部数量反应本地区吸引社会资本参与军工企业改制的程度民用单位科研人员参与军品科研比率% 本地科技部门参与军品科研的民用单位科研人员数量/民用单位科研人员总数量反应本地区吸引高素质人才和民间科技能力为军工服务的力度融合深度民用单位军品科研生产能力 - 本地工业和信息化主管部门反映本地区参与军品科研生产的民用单位完整有效并始终处于良好的状态地方高校培养军队干部数量人本地高校军队从在校生中选拔培养数量+直接接收普通高校毕业生入伍数量+国防生在校生数量；数据均为年底统计数反应军队从本地区获得稳定人才来源的规模军队特招地方专业技术人员入伍数量人本地军区急需的新兴学科、重点学科、重点实验室的高层次人才数量+留学回国人才数量+作战部队的装备技术保障人才数量+具有独特专长和技能的特殊人才数量反应军队从地区获取稀缺人才的规模

表3 军民融合发展水平评估指标体系及解释说明

四、相关建议

就军民融合发展水平评估而言，其目的不仅仅是对各地区军民融合发展水平进行评比，更重要的是引导推进军民融合的方向、内容和切入点，推进区域军民深度融合，从而促进区域国防建设和经济发展协调和可持续发展。根据上述指标体系开展军民融合发展水平的评估，可以明确本区域军民融合发展的薄弱点，为政策的制定提供有力支撑。另外，可以找到与其他类似地方的差距，找到标杆，进行赶超。

探索开展军民融合发展水平评估工作，从区域层面推进军民深度融合，将成为区域层面贯彻落实国家国防战略部署的重要手段和有效途径。

要以国家行政区划划定的行政区域(省、自治区、直辖市)为对象，考察区域军民融合发展水平。根据本文提出的指标体系框架，针对不同区域的历史延续和发展特点，细化对应的指标体系，对行政区域的军民融合发展水平进行测度，从而找到军民融合的薄弱点，针对性提出政策建议。也从中提炼相应的共性指标，作为军民融合指数进行监测，并对监测的数据进行分析研究，为推进军民融合提供意见和建议。