社会转型期西部地区农村贫困问题探析

2013-12-18许营

重庆与世界 2013年4期

许营

(重庆理工大学人文社会科学学院，重庆 400054)

一、前言

随着改革开放与西部大开发战略的不断推进，西部农村地区经济社会发展取得了卓越的成绩，但西部农村地区贫困问题依然严重。尤其是进入社会转型加速期，由于西部地区农村社会结构急剧变迁，导致农村人口不断增长、剩余劳动力不断增加、生态环境恶化等。在农村扶贫开发与社会保障制度还不完善的情况下，有相当一部分农民成为了农村贫困阶层，引起了社会的高度关注。

2012年，国务院扶贫开发领导小组办公室发布称:全国共有扶贫开发工作重点县592个，其中西部地区就多达375个。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化的根本目的［1］。改善农村基本生产条件和贫困人口的基本发展能力，有效促进贫困人口人均收入的稳定增长是西部贫困地区反贫困治理最基本的战略任务［2］。因此，解决西部农村地区的贫困问题，不仅对新农村建设与全面小康社会建设的顺利完成有重要意义，还关系到和谐社会建设的目标与中华民族伟大复兴梦想的实现。

二、社会转型期西部地区农村贫困的基本态势

(一)西部地区农村贫困的界定

贫困是社会某一部分人的一种生存状态，在这种生存状态中，人们不能合法获得基本物质生活条件和参与基本社会活动机会，以至于不能维持个人生理和社会文化可以接受的生活水准［3］。贫困线则是指在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下，维持人们的基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用。2011年，为了适应扶贫开发转入新阶段的形势，我国将农民人均纯收入2 300元/年作为新的国家扶贫标准，这比2009年1 196元的标准提高了92%，对应的扶贫对象规模到2011年底约为1.28亿人，占农村户籍人口的比例约为13.4%［4］。西部地区各个省份由于经济社会发展情况不同，有的地方提高了农民贫困线的标准，如陕西省将农民扶贫标准线划定在2 500元/年，内蒙古自治区则将扶贫标准定为农民人均纯收入2 600元/年、牧民人均纯收入3 100元/年，但大部分地区还是在执行国家2 300元/年的标准。

(二)西部地区农村贫困的主要特征

1.农村贫困人口众多且分布广泛。按照现行的农民人均纯收入低于2 300元/年的贫困标准，截至2013年2月底的统计数据显示:西部农村地区还有6 962.68万人处于贫困线之下，①该数据通过各省、自治区和直辖市扶贫开发办公室、统计年鉴、政府官方网站和政府会议中的数字整理得出。其中贵州、云南和广西三地的农村贫困人口都达千万之上。2001－2009年，西部地区贫困人口比例从61%增加到66%，我国14.8万个贫困村中，西部地区就有74 300个，占50.1%，西部民族地区农村贫困人口多达4 000万［5］。由于西部农村地域广阔，贫困人口主要分布在内蒙古努鲁尔虎山地区、陕西延安和榆林地区、甘肃定西地区为中心的干旱县、西海固的西吉和固原地区、秦岭大巴山区的安康和万州等地区、乌蒙山区的贵州西部和云南东北部地区、广西的百色与河池地区、西藏的藏北和阿里地区等。

2.贫困程度深重且相对贫困凸显。随着国家“八七”扶贫攻坚计划与西部大开发战略的相继实施，西部农村地区贫困状况有所好转，但在一些生态环境脆弱的偏远山区和少数民族居住区贫困程度依然严重，甚至一些农民的年收入不足1 500元。有些地方公共基础设施建设严重落后，方圆十几里地才有一所小学，农民的生活用水与用电也很难保障。贫困线标准提高以后，又有相当一部分农民成为贫民，使绝对贫困和相对贫困的人数也相应地有了大幅度增加，特别是相对贫困也随之凸显。在绝对贫困人口有所增加的条件下，贫困发生率也会随着升高，如果不能有效地控制返贫率，还会有更多的农民陷入绝对贫困的境地。

3.致贫的新因素不断产生。在社会转型期西部农村地区贫困呈现出了较大的不确定性，特别是随着转型的不断加剧，一些新的致贫因素冒了出来。导致贫困的原因有许多，比较传统的原因有家庭人口数量多、恶性疾病或者自然灾害等。目前，西部农村地区贫困的原因除了传统的因素之外，又有了一些新的变化，如生态环境破坏致贫、子女接受教育致贫、城镇化过程中失地致贫、设立自然保护区剥夺农民的资源空间致贫等等。但从长远来看，“GDP至上”观念带来的环境欠账必然会对农业可持续发展带来不利的影响，会将一部分农民带入贫困［6］。

三、社会转型期西部地区农村贫困产生的根源

(一)导致贫困的自然环境原因

恶劣的自然环境是长期制约西部农村地区发展的重要因素。西部农村贫困地区主要分布在高原山区、沙漠荒漠地带、喀斯特环境危急区、黄土高原水土流失区，这些地方地质地貌复杂，生态环境脆弱且自然灾害频发，生存环境相当恶劣，被许多专家学者认为是不适宜人类生存的地方。如云南省总面积中有84%是山地，10%是高原，只有6%是星罗棋布的山间盆地;四川省土地面积48.5万平方千米，而实际上比较富庶的成都平原面积仅1.45万平方千米，川西高原和平均海拔在800米以上的盆周山地则多达44万平方千米，占全省总面积的90.7%［7］。2008年5月12日汶川大地震，至少造成了69 227人遇难，374 643人受伤，失踪人数为17 923人，直接经济损失高达8 452亿元人民币。2010年8月7日舟曲特大山洪泥石流灾害，造成1 463人遇难，失踪302人，受伤住院累计门诊治疗2 244人，经济损失高达2.12亿元人民币。

(二)导致贫困的文化教育原因

改革开放以来，西部农村地区在经济社会发展方面取得了不少成绩，但深处偏远山区农民的思想观念和生产生活方式依然极其落后，接受文化教育和应用农业技术的意识相当淡薄，文化素质普遍较低。如云南文盲半文盲人口占15岁以上人口比例的15.44%，比全国高6.36个百分点，青壮年文盲率居高不下，处于典型的教育贫困状态［8］。要想实现西部地区贫困农村的脱贫致富，需要加大对当地文化教育与技能培训的关注和投入。从实际效果来看，文化教育对西部减贫的作用并不乐观，西部地区平均受教育年限和教育支出的减贫弹性均落后于全国平均水平，2000—2010年西部地区受教育年限的减贫弹性为0.26，同期全国整体水平为 0.66［9］。

(三)导致贫困的机制原因

1.贫困治理的制度性障碍。改革开放以来，国家大力推进扶贫开发，随着《国家八七扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要(2001－2010年)》的实施，扶贫开发工作取得了不少成就，但至今我国还没有一部反贫困的法律。虽然西部地区各级政府几乎都设有扶贫开发办公室，也制定了不少贫困治理的政策，却存在着很多的问题，如扶贫开发政策之间出现矛盾，扶贫机构重叠且相互掣肘，扶贫执行力缺失且缺乏有效监督。西部农村地区贫困是多种因素共同作用的产物，如制度性、环境性和结构性等问题，而制度性问题已逐步成为贫困治理的主要症结。

2.扶贫开发资金投入受到约束。西部农村地区的扶贫开发主要是一种政府行为，其资金主要来源于中央政府，然而西部地区将其用于扶贫的重点甚至全部转移给国家确定的贫困地区，很容易引起对非贫困地区贫困人口的忽视。因为还有30%的农村贫困人口分散在国家确定的非贫困县中［10］。西部地方政府的行政和财政支出费用过大，而用于农村的基本公共产品供给与建设几乎很少［11］。况且西部农村贫困地区传统农业经济比重相当大，基本上是实行的家庭小规模生产，扶贫资金也很难发展农业机械化。因此，不改善扶贫资金投入机制和农村公共财政支出不合理的现象，很难取得扶贫开发想要的效果。

3.农村基层社会组织作用虚化。“农民富不富，关键在支部”，在新农村建设的过程中，西部地区许多基层党组织已经带领群众走出了贫困，但还有一些基层党组织存在着严重的问题，如领导班子呈现出边缘化、家族化和派性化，甚至出现了无人管事、无钱办事和无章理事的问题，这些都将影响党的公信力，弱化基层党组织带领乡亲发家致富的能力。在西部农村贫困地区还存在着大量的各类社会组织，如农业经济合作组织、环境保护组织和支教机构等等，虽然这些组织为当地的经济社会发展起到了有力的推动作用，但也存在着一些问题，有的组织根本就脱离了其服务的宗旨，或者由于缺少运转资金难以为继，这些组织功能的虚化很难从根本上带领贫困的农村走向致富的道路。

四、社会转型期西部地区农村贫困治理的策略

(一)建立和完善扶贫开发相关政策与法规

贫困地区的经济社会发展离不开政策与法规，因为它是经济社会发展的必要条件和保证。随着形势的变化，西部农村贫困地区要想摆脱困境必须寻找新的策略、政策和法规，但现阶段扶贫开发方面还没有专门的反贫困法律。虽然有许多政策和规划，如《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020)》《甘肃省农村扶贫开发条例》《贵州省农村扶贫开发条例》等，却远远不能满足扶贫开发的需要，应尽早制定更高阶位的《反贫困法》。农村贫困人口数量多且返贫压力大，据《中国人权事业发展报告NO.1(2011)》称，2009年3 597万贫困人口中有62.3%是返贫人口，约2 240万人。所以在制定扶贫政策时应根据经济社会发展状况适时提高贫困线;逐步扩大扶贫政策的范围，把扶贫开发与农村最低生活保障制度的有效衔接;推进扶贫和人力资源投资相结合的鼓励就业政策;建立西部农村资源开发与贫困补偿政策;完善农村社会救助保障体系等。在国家政策及经济扶持下西部农村贫困地区加速了社会转型，所以还要分阶段落实西部农村减贫政策，促进经济发展的良性互动［12］。只有这样才能使西部农村贫困地区大规模减少贫困人口成为可能。

(二)加强文化教育和技能培训，提高人口素质

文化教育是扶贫开发的根本途径，大力发展教育是改变贫困的关键。由于受自然、经济条件的限制和历史、文化等方面的影响，西部农村贫困地区的劳动力素质和人力资源开发存在着较多的问题，严重制约了西部地区的发展。因此，应把文化教育和技能培训作为主要的扶贫工程，把提高农民的文化素质与劳动技能作为扶贫工作的重点，但应注意以下几个方面:首先要促进基础教育的均衡发展，提高义务教育的质量和水平，提高西部农村贫困地区青壮年劳动力的人文、科技和道德素养，彻底改变农民思想观念陈旧落后的状况;其次要设立和健全面向农村贫困群体的技能培训机构与文化教育制度，聘请专业技术人才到农村贫困地区开展技术培训，尤其是重点进行农业技术培训和外出进城务工人员的技能培训，提高农民的谋生能力;再次要鼓励知识分子与农业专业技术人员到西部农村贫困地区就业发展，帮助农村培养致富领袖，并动员社会各界积极参与扶贫开发，形成大扶贫的格局。

(三)优化产业结构增强农村可持续发展的能力

1.支持旅游业的发展。乡村旅游开发扶贫是指在贫困地区以当地旅游资源为依托，借助各种力量促进当地旅游业的发展，从而实现贫困居民脱贫致富，促进乡村经济和社会全面发展的一种模式［13］。西部农村贫困地区有着丰富的旅游资源，这里不仅山川壮美、江河纵横，历史古迹和文化遗产众多，而且民族风情更是绚丽多姿。在这里发展旅游产业，不仅能有效优化农村的产业结构和就业结构，促进绿色产业的发展，还可以吸引外部资金来改善贫困地区的基础设施。况且西部地区少数民族众多，进行旅游开发扶贫还可以促进少数民族的优秀文化传统与民间艺术的传承和利用，如地处云南少数民族贫困地区的多依河地区以油菜花旅游节为突破口，整合优良的自然和人文旅游资源，现已发展成为为云南7个最具国际竞争力的景区之一［14］。

2.努力发展特色农业。特色农业扶贫是指以市场经济为导向，以科技为支撑，以农产品为原料，以加工或销售企业为龙头具有地方特色的支柱产业，通过品牌产品带动基地建设，通过基地建设带动千家万户，从整体上缓解贫困、提高贫困地区农户的自我发展能力［15］。因此，应在西部农村贫困地区按照因地制宜和协调发展的方针，大力发展特色农业和生态农业，开拓优势农产品产业化之路，走环境、经济、社会的可持续发展之路，但在发展特色农业的过程中应注意以下三个方面:首先要实施各种优惠政策和措施，为特色农业的发展创造良好的条件，如加大农业基础设施投资、减免农产品的财政税收、增设小额信用贷款等;其次要积极推进特色农业和生态农业的产业化进程，延伸农业产业链条，实现农产品产、供、销一体化;再次要合理规划和布局特色农产品加工企业，并提高企业自主创新能力和培育壮大特色农产品加工龙头企业，增强抵抗市场风险的能力。

(四)培育农村基层社会组织，为农民提供服务

1.引导农村基层党组织带领农民脱贫致富。在全面建设小康社会的新形势下，建设社会主义新农村是一项复杂的系统工程，需要政策、项目、资金来扶持，更需要农村基层各级党组织的精心组织和有效服务，西部农村贫困地区要抓好基层党组织建设，为农村经济又好又快发展提供坚强的组织保障。这就要求农村基层党组织必须适应农村政治体制和经济体制变革，不断增强组织、协调、服务、带动功能，切实增强凝聚力，成为农村建设的先锋队和领路人。在加强农村基层党组织建设的过程中应注意以下两个方面:首先要拓宽农村贫困地区基层干部队伍来源，注重从农牧区致富带头人、回乡创业人员中选拔村干部，并积极推行一村一名大学生计划;其次要制定完善的党组织管理制度，要求党员同志在平时的工作中认真负责，兢兢业业，自觉树立良好的党员形象，把工作作风管理和工作纪律长期抓下去。

2.培育农村经济合作组织，为增收提供服务。农村经济合作组织的建立和发展，是新时期农村经济适应市场经济要求的必然产物，对推动农业结构调整、提高农产品市场竞争力、增加农民收入、发展农村经济，发挥着越来越重要的作用。西部农村贫困地区大多地处偏远，加之市场经济发育迟缓等原因，导致农民增收十分困难，所以西部农村贫困地区要想摆脱贫困需要重视农村经济合作组织的发展。在这个过程中需要注意以下两个方面:首先各级政府应认真制定优惠政策，放宽注册条件，将各级农村经济合作组织视同个体私营经济对待，享受同等的税费优惠政策，扶持农村经济合作组织的发展，并积极协调各方面力量，帮助解决区域封锁、条块分割、地方保护、行业限制、权益保护等方面的问题，为农村经济合作组织发展创造良好的社会环境;其次西部农村贫困地区的农村经济合作组织的建立和发展要因地制宜、突出特色，要以市场为导向，立足当地的资源优势和产业特点，推进农业产业化经营。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京:人民出版社，2012:34.

［2］冯永宽.西部贫困地区发展路径研究［M］.成都:四川大学出版社，2010:151.

［3］王俊文.当代中国农村贫困与反贫困问题研究［M］.长沙:湖南师范大学出版社，2010:37.

［4］顾仲阳.扶贫标准上调至2300元，比2009年提高了92%［N］.人民日报，2011－11－30(2).

［5］我国部分地区贫困人口比例增加［N］.南京日报，2010－12－22(B2).

［6］王玉林.中国农村贫困与反贫困问题研究［M］.杭州:浙江大学出版社，2008:102.

［7］赵曦.中国西部农村反贫困模式研究［M］.北京:商务印书馆，2009:158.

［8］李学术.西部民族贫困地区农户创新行为研究［M］.北京:经济科学出版社，2011:166.

［9］单德朋.教育效能和结构对西部地区贫困减缓的影响研究［J］.中国人口科学，2012(5):84.

［10］韩建民，韩旭峰，朱院利.西部农村贫困与反贫困路径选择［M］.北京:中国农业出版社，2012:29.

［11］张平军.中国西部农村公共产品供给问题研究［M］.北京:人民出版社，2012:50.

［12］韩恒.新时期农村扶贫的困境及其对策［J］.农村经济，2008(9):63.