文/闫鹏涛

提高常委会的制度执行力

文/闫鹏涛

以制度建设为抓手推进常委会和机关建设，是历届常委会的一致做法和成功经验。本届市人大常委会领导对制度建设高度重视，形成了年度梳理和届中、届末集中梳理相结合的工作框架，保证常委会和机关各项制度在稳定中与时俱进。特别是自2012年3月份以来，作为五年总结工作之一，常委会启动了届终制度梳理工作，先后梳理制度206项，形成5册60万字的《上海市人大常委会制度汇编》。制度在手，下一步考虑的就是如何执行的问题了。

制度的生命在于执行，可见执行对于制度的意义。但长期以来执行难一直是我们工作中的难题，《朱镕基讲话实录》第三卷讲到，“最难就在于落实……要办一件事，不开十次、八次会议就没法落实。如果发一个文件，能兑现20%就算成功了，不检查落实根本不行。”由此可见执行之难。相对政策执行涉及的是利益分配，机关制度更多是程序性规定和厘清责任、职权，执行起来阻力相对较小，但毕竟也是规范人们行为的一套规则，如何让这种外在的制约为个体所接受，并积极投入到制度执行中去，便是提高制度执行力的问题了。

提高制度执行力，首先要保证制度本身的质量。

制度执行不力有相当一部分原因是制度本身的质量问题。比如制度本身缺乏发展性，落后于实际工作需要和实践的发展；或者和实际情况结合的不够紧密，特色不够鲜明，规定要么过粗要么过细，缺乏可操作性和指导性；甚至有的存在条件已经改变，制度却照旧存在。还有的制度缺乏人本意识，没有考虑到制度执行者的感受和便利；或者缺乏必要的协调性和整体观，与其他制度规定存在不一致的地方，以致执行者束手无策，最后问题虽然得到解决，但制度本身的权威性却大为削减。或有的制度建设忽视了制度更替之间必要的继承性，以致大大增加了人们执行新制度的成本和心理不适应。这些都是制度制订者需要引以为戒的。

幸运的是，在这次制度梳理中，均认识到这些不足的危害性，对症下药，有效提高了制度本身的质量。通过梳理上位法、上级最新文件精神的做法，总结工作中的成功经验和实际做法，保证了制度的发展性、可操作性和指导性。通过对制度进行整体全方位的交互式梳理，保证了制度之间的协调性、衔接性和一致性，同时修订了一些相互冲突的制度规定。通过对保持不变、部分修改、废止、不纳入、新增等梳理方式的综合运用，保证了新老制度之间的继承和稳定性，实现了制度建设的平稳过渡。通过坚持原则性和灵活性相结合，保证了制度的人本意识。需要注意的是，强调灵活性并非无原则的变通，而是在不违背制度基本原则的情况下，变通某些具体的实施措施。其目的并非是对制度的不作为，而是动态的对制度进行维护，其目的与制度本身要达到的目的是一致的。可以说，坚持人本意识的灵活性，是为了更好地工作，而不是为了一己便利抄捷径。

提高制度执行力，其次要优化主体的行为意识和行为能力。

制度本身是客观的，但最终要靠人来执行。可以说，操作的好坏直接影响制度执行的质量。但人也是最复杂的执行主体，其执行制度的效率，一取决于对制度的认知，二取决于执行制度的能力。对制度的认知关键是选择简单表面化的认识，还是在探究制度要解决的问题背景下对制度的认识，即看待制度要有问题意识，不能就制度谈制度。制订制度是为了解决问题，要把对制度的认识和制度要解决的问题结合起来，以问题的解决程度来判断制度执行的成败，随着问题的变更不断深化对制度的认识。同时还要解决执行主体对制度的认同问题，如果执行者能够对制度本身和制度制订者有高度的认同感，无疑会大大提高执行的热情。执行制度的能力，则涉及执行方法的问题。毛主席讲过，“有了正确的方针政策，如果在工作方法上疏忽了，还是要发生问题的。”在执行方法上出问题，主要是不讲方法或者千篇一律，执行力度或松或紧，缺乏必要的监督、考核、奖惩机制。

可见，优化执行主体的行为意识和行为能力也是大有文章可做的。可以像审议法规一样，在公布制度的同时有一个关于制度制订或修改的说明，包括其背景、意义、依据和希望达到的目的。当然，在制度收录过程中，说明可不予收录。如此必将增强执行主体对制度的认知和理解程度以提高对制度的执行力度。此外，加深对制度的认识和理解，还可以组织学习、加强宣传，这是做好执行工作的第一步，也是必要一步。要通过宣传和说明，让受众了解制度制订的意义、必要性、内容以及违反制度的相关制裁措施。只有这样，才能提高受众对制度的重视和了解，推动其真正贯彻落实。千万不能让制度制订出来了，马上又跑到相关部门的小袋袋里去。增强对制度的认同感，则要切实提升对制度制订者的认同，确保其制度权力和柔性权威得到必要的尊重。同时尽可能扩大制度相关方在制订过程中的参与力度，让尽可能多的矛盾和分歧在制度制订阶段解决。改进执行方法，则要求坚持强制执行和说服教育相结合，综合利用多种执行手段，多动脑筋。徒法不足以自行。要充分考虑每一个制度对象的利益需求，激发每位成员的积极性。要做深入细致的说服工作，同时要加强对制度执行的监督考核，明确责任追究的内容和程序，对于违反制度者，特别是控制性和限制性制度时，要敢于进行必要的惩罚。法不严则不力，治不严则无获。发现苗头，及时遏制。借用美国学者提出的破窗理论：必须及时修补第一扇被打破的窗户玻璃，不然就会危及整个制度大厦。需要注意的是，制度不同于法规，没有硬性的罚则规定和较强约束力的条款，恰当有力的惩罚性规定对于保证制度的执行效力无疑至关重要。

提高制度执行力，还要有一个良好的文化环境和社会环境。

人不是生活在虚空中，其一切行为包括执行行为都受到历史和周边事物的影响，即文化环境和社会环境的影响。我国历史上是一个人治国家，虽然法律完备，但没有确立法律至上的观念，整个统治阶级实际上都有一定超越法律的特权。表现在政治思想上，也是以政治理念为重而非政治制度为重，比如重王道霸道之辩，而忽视政治体制建设。表现在现代，就是缺乏制度意识、法治意识。作为管理者—被管理者，均自觉或不自觉的将自己外在于制度，削弱制度执行力的同时也减弱了制度执行的说服力，难以让制度相关方在内心真正认同制度。影响制度执行力的另一种意识，就是潜规则意识。我们制订的制度显然是显规则，是机关运行的依据，但在潜规则意识里，认为还存在另外一套运行规则，甚至是更为有效的规则。潜规则的盛行必然会冲击显规则，按制度办事，老实人经常寸步难行，利用潜规则善变通的，却能一路绿灯，这会对制度执行产生很大的消极作用。

培育充分的制度意识和执行文化可以说是从文化本身改变目前执行难现状的主要途径。首先要有充分的制度意识，制度一旦制订出来，就有其独立的价值，相关方包括制度的制订者必须按照制度确定的规范运作，不能外在于制度本身。其实质即树立法治而非人治的精神，确立对制度的尊重，对规则的尊重，对人与人之间平等地位和权利的尊重。培养制度意识，还要注意区分公域和私域。不同的域实行不同的行为规则，我们过去是家国一体、公私不分，所以人情等本应在私域中的东西也渗透于公域之中，以致制度得不到有效地执行。确立制度意识，一定要有公域的概念。在这个过程中，要特别强调领导干部的导向和示范作用。领导带头是提高制度执行力的关键。领导作为制度的制订者和执行者，要弱化权力意识、消除等级观念，千万不能把制度当手电筒，只照别人，不照自己。改变潜规则对显规则的冲击，则要提高制度执行的透明度，凸显制度执行与奖惩的因果关系，强化制度执行的公信力。凸显显规则，最有效也最根本的办法就是真正把制度执行起来。当然，我们也要营造良好的舆论氛围，树立正确的行为导向，要形成人人相信制度、遵守制度、维护制度的良好风气。

制度的生命力在于执行，只有切实有效地将制度执行起来，才不枉机关同仁为制度建设做出的不懈努力。