举办大型体育赛事的政府决策与公众参与——基于巴西百万民众举行示威活动的思考<br/>

举办大型体育赛事的政府决策与公众参与——基于巴西百万民众举行示威活动的思考

2013-12-06陈锡尧

体育科研 2013年5期

陈锡尧

大型体育赛事，尤其是国际性体育赛事，作为当今一种在全世界有着巨大影响力的社会经济活动，已经成为众多国家和地区角逐的目标。由于举办大型国际体育赛事，不仅能够加快推进举办城市在基础设施方面的改造建设，同时也能在一段时期里为举办城市带来相当可观的社会效益和经济效益。因此，大型体育赛事作为城市名片，近年来被世界各国政府所热衷追求，他们将大型体育赛事视为开展城市营销、加快推动地方经济发展的一个重要手段。因此，世界各国及其地方政府想方设法，不惜代价地竞争大型体育赛事的承办权。

众所周知，巴西在未来3年里，将连续承办世界杯和奥运会两项引人关注的全球顶级赛事。但是，前不久由于赛事所需的体育场馆建设开支激增，造成国家在公共交通和教育、福利上的投入明显不足，加上非常严重的贪腐行为，引发了民众的极度不满，最终爆发了许多地区的抗议活动。为何酷爱足球运动的巴西民众会反对世界杯足球赛呢？其中的深层次原因值得我们认真思考。

显然，在一些发展中国家里，申办大型体育赛事几乎都是由政府独自进行决策。但是，由于举办大型体育赛事需要大量的人力、物力投入，很容易造成一段时期内的资金短缺。而这些与民生改善密切相关的经济因素，却因缺乏公众的知晓、理解和支持，便成为了触发民众与政府意愿相分离的直接动因。因此,在大型体育赛事举办过程中，如何避免因决策不周所造成的民众与政府相对立，则是当今各国政府在作出举办大型体育赛事的决策时，必须重视的一个重大问题。

1 大型体育赛事的政府决策是一个直面民生的重大问题

举办大型体育赛事是一个必须经过选择、申办和筹备等不同阶段的运作过程，其也是一个非线性的决策过程。当今随着全球出现了经济危机，不少西方发达国家对于举办大型体育赛事已经力不从心，纷纷退出了以往竞争激烈的申办行列。反而一些经济发展较快的发展中国家，则竞相争办大型体育赛事。殊不知，大型体育赛事往往都是一次性的活动，从经济学角度来看，其市场效益相对比较短暂，然而为赛事活动垫支所获得的大量 “资产价值”难以在短期内快速释放和体现，而且在长期享用过程中仍然还需要耗费必要的成本。

国外民众对于大型体育赛事政府决策的态度，为我国各地正在竞相争办大型体育赛事提供了一个警醒：举办大型体育赛事是一个有关当地民众切身利益的公共决策，政府不能“挤兑”公众参与大型体育赛事决策的应有空间。换言之，举办大型体育赛事的决策过程不应让民意缺席，必须有社会公众的参与。所谓的公民参与是指“公民直接参与到关系到他们自己切身利益的政府即行政机关制定公共政策的过程中去，使他们能够通过各种有效途径，充分表达自己的意见，形成合意，对政府公共决策产生积极而有效的影响”[1]。

1.1 大型体育赛事的举办是一把双刃剑

一般认为，城市举办大型体育赛事能够引起世人瞩目，拉动地方经济，创造新的就业机会，提升地区经济的GDP值。但是，根据以往的大型体育赛事举办经验，举办大型体育赛事涉及到赛事前的城市基础设施投资及场馆建设成本巨大，而赛事中的各类大型活动所需相应的交通运输和社会秩序管理等，均加大了赛事的成本支出；尤其数以百万的观众游客涌入赛事举办地，会对举办城市的物价具有不同程度的推升效应。更为重要的是，其会在一定时期内对当地教育、卫生福利和其它基础设施等应有的投入和增长产生很大的影响。

显然，巴西民众由于对当地完全没有跟上经济增长的公共服务、基础设施产生极度不满，从而导致公众作出了强烈反应，而联合会杯开始的公共交通涨价则是一个最直接的导火索。近年来，巴西经济增幅已经开始下降，而通胀率的升高，生活必需品价格上涨快，城市公交价格上涨，乃至联合会杯期间的公共服务质量低劣，以及逐渐恶化的公共交通，使得巴西国内民众不免对国家未来经济产生了担忧。

因此，正确看待举办大型体育赛事，客观评价其的内在价值，避免在宴散人去之时，留下大量的债务需要偿还，正是政府和相关参与主体在作出决策时亟需考虑“量入而出”的问题。

1.2 政府对利益的追求与对社会整体利益的维护形成一种博弈

大型体育赛事举办的决策不当，往往在一定程度上反映了某些地方政府既得利益的膨胀，导致地方政府行为的失范和扭曲。由于政府对政绩的追求，其通常所作出的决策是以自己的利益为起点，会不自觉地在大型体育赛事投入上，产生一种对权利使用的本能冲动。其容易在政府获取自己的局部利益与应当维护社会整体利益之间产生博弈时，难以舍弃自己的获得部分，因此，在客观上会损害了社会整体利益。所以，公民参与决策，是一种实现利益公平的需要和表现，它可以据此要求负起责任的政府和公民自身对资源的共享。

1.3 竞争举办大型体育赛事拓展了部分相关参与主体的“获利”空间

随着各国和地区的经济快速发展，同时伴随着日益发展的商业化和市场化趋势，大型体育赛事成为了一些国际体育组织赚钱的工具。在市场经济的推动下，各国竞争举办大型体育赛事，无形之间给一些国际体育组织提供了“获利”的空间。于是，国家与国家之间，地区与地区之间，为获取一个承办权，层层加码，自相残杀，造成了大型体育赛事所需支付的举办成本日趋见涨，其实际的价值被片面夸大了，往往令承办方陷于了入不敷出的尴尬境地。从某种意义说，大型体育赛事在令举办者感到风光的另一面，却隐藏着一种社会矛盾爆发的可能性。日本东京成功申办2020年夏季奥运会主办权，令国际奥委会明显感受到各国申办的热情已经开始降温。东京投入申办花费远远超出西班牙和伊斯坦布尔的申办费用的总和，在总共3个申办城市中能够胜出当属不怪。然而，7年之后的东京奥运会能否像1964年那样能够振兴日本经济则难以测算。显然，理智地看待大型体育赛事，合理地做出选择和申办决策，节俭举办大型体育赛事，遏制非理性的举办大型体育赛事的“行情”高涨，则将是国际上未来发展的趋势。

2 当前我国举办大型体育赛事的政府决策现状

近10多年来，我国各地一直都在积极申办大型体育赛事，地方政府基于以大型体育赛事作为“城市名片”，视其为发展机遇，提升GDP的理念，则是作出大型体育赛事举办决策的主要动机。作为体育赛事利益相关者之一的政府，也有不少是抱有一种借举办大型体育赛事来获得政绩的渴望，使得申办大型体育赛事展现出的“潮涌”势头愈演愈烈，同时也更加凸显出我国在大型体育赛事政府决策的诸多缺陷。

长期以来，我国举办大型体育赛事，地方政府通常总是被推到了前台，进而逐渐形成了政府包揽一切。当然，这也是由多方原因所造成的结果，如政府部门控制着大量的行政资源，且社会力量的弱小，相关群体在地位上的不平衡等，使大型体育赛事的举办决策完全由地方政府包办的操作方式，完全忽视了公众参与的作用和权利，造成了公众参与的缺位现象。由于政府决策过程中公民参与的缺失,将容易 “导致地方政府公共决策的公共性、合法性和可行性不足”[1]。

2.1 现行的决策过程忽略了公众利益维护的表达机制

我国政府在“官本位”思想的影响下，体育行政权力支配着大型体育赛事运作的一切。随着政治民主化、经济市场化、文化多元化和全球一体化进程的加快，我国大型体育赛事的举办决策不再由政府独断专行，通过由“统治型政府”向“服务型政府”进行转变，政府职能的定位也势必随之发生变化。大型体育赛事通过完善社会管理体系和政策法规，积极整合社会管理资源，形成一个由政府负责、社会民众共同参与的管理体制和机制。

2.2 我国公众对大型体育赛事政府决策的参与意识淡薄

我国公众由于受自身素质的局限，其对咨询信息的掌握、理解不太重视，或对大型体育赛事政府决策的参与态度不够积极，甚至完全忽略了自己是参与主体的地位。即使面对有些地方政府为了实现举办大型体育赛事的目标，采取了短期收益倾向，罔顾社会公众的权益这一现象，也是茫然无知。之所以如此，一方面由于我国公众比较缺乏民主参政意识，另一方面公众缺少表达意愿的机制，尤为重要的是，公众缺乏对政府权力的监督与制约等手段。

2.3 传统的政府职能阻隔了公众参与的发展空间

我国在以前的计划经济体制下，政府包揽了所有的体育赛事活动，凡是大型体育赛事一律都由政府来管理，政府与社会几乎合为一体。但是，政府职能的异常强大，而社会管理职能的极其弱小，二者形成了强烈的反差。尤其是公众参与的制度缺失，整体化的公民组织缺损和表达公众意愿的路径缺乏，使得社会公众对举办大型体育赛事的政府决策，无法从组织、制度和讨论介入等方面来阐释自己的利益诉求。

新公共管理理论认为，传统公共行政只计投入、不计产出。针对我国一些地方政府“重规划，轻结果”的决策行为，不仅需要社会管理，而且需要公众直接参与。然而，现今的社会公众对政府决策缺乏制度性的参与，这恰恰是我国当今亟需实施政府行政职能的转变和改革所在。

2.4 当前我国缺乏公众参与决策的制度设计和政策法规

在大型体育赛事的举办决策过程中，由于政府凭借手中强大的公共行政权力掌控一切，把持住举办大型体育赛事的整个决策过程，公众往往缺乏信息传送路径，尤其对于财政投入的来源，几乎一无所知。我国尽管制定了一系列的政策法规，但是，无论是我国的《体育法》，还是国家体育总局的《关于申办国际体育活动报批程序的规定》，均未提到举办大型体育赛事公众参与的权利、责任与义务，故在客观上无视了公众对举办大型体育赛事参与决策的意愿。

3 我国公众参与大型体育赛事政府决策的基本要求

当前，政府对大型体育赛事举办决策的职能定位正随着其社会角色的转变而发生变化，而变化的重要原因则是我国政府管理的传统职能已经不能适应当今国内对举办大型体育赛事的决策要求。随着改革开放的深化和发展，社会公众对于政府的公共决策予以越来越多的关注。尤其大型体育赛事的举办决策，今后必然要从政府的独立决策逐渐向公众参与决策转移。这不仅仅是行政民主化发展的历史趋势,同时也是我国公共决策体制变革的客观要求。

大型体育赛事的政府决策应从直接决策转向公众参与决策。不过，要真正完成这一转变，还必须从以下几个方面来考虑。

3.1 大型体育赛事的举办决策中公众参与的重要性

大型体育赛事的举办决策是一个利益相关主体共同管理其公共事务的决策过程。因此，大型体育赛事的举办决策不能由政府完全垄断，而应赋予社会公众拥有相应的参与权和选择空间，让社会各界充分了解大型体育赛事的决策、计划和进度，从而显现大型体育赛事举办决策过程的透明度，提高大型体育赛事的运行效率。必须切实规范政府决策行为，有效避免决策失误，严格控制决策成本。

3.2 大型体育赛事的举办决策需要体现公众意志

公众作为实施公共决策的主体之一，应该要有合法有效的参与路径来行使自己的参与权力。在大型体育赛事举办决策时，公众可以通过发挥和加强自己的参与作用，逐步减小政府原先在其中的决策影响。换言之，政府“如何均衡地协调各种社会价值和社会利益，从而确保社会的公平与稳定”[2]，则是其在举办大型体育赛事的决策必须首先考虑的事情。因此，切实解决公共决策主体缺位的问题，使政府决策能够充分体现公民的表达意愿，其决策过程必须是透明的，决策方式必须是民主的，所作出决策也必须对社会负责任[3]。

3.3 大型体育赛事的举办决策需要遵循公共合约性

“公共决策过程有没有公民参与，是否符合社会公众的利益诉求，决定着公共决策是否具有公共性、合法性与实施的可行性”[1]。

大型体育赛事作为一个公共合约，决定了相关利益群体之间的合作方式，通过确定参与各方的权利和义务，保证大型体育赛事举办决策的效率。在实施大型体育赛事的举办决策过程中，公众参与政府决策有利于政府与其对大型体育赛事风险和利益的共同承担。由于大型体育赛事的申办往往离实际举办还有数年时间，决策也会随着形势变化有必要发生调整，这就需要由相应的制度和法律法规来给予保障。

4 我国大型体育赛事政府决策的公众参与机制的构建

4.1 举办大型体育赛事政府决策的博弈机制

大型体育赛事的政府决策具有一定的风险性，尤其是前期的申办工作在某种程度上是一种政治、经济方面的利益博弈。我国现行的大型体育赛事举办决策仅仅局限在政府内部，尽管也会有多方征求意见，但是政府强烈的趋利动机会造成这一博弈偏离客观和理性的要求。有鉴于此，我们必须改革目前由政府独立决策的博弈机制，即要把大型体育赛事的决策主体通过公众参与来进一步扩大，从而在举办大型体育赛事的计划制定、运行过程、结果反馈等动态博弈中，能够充分实现满足社会公众的需要，满足动态变化着的环境需要，满足市场经济发展需要的一种“制度均衡”状态。

4.2 举办大型体育赛事政府决策的约束机制

一项新的制度安排的实施，必然有一套与之相应的约束机制保证该制度安排的有效运行。大型体育赛事涉及到重大公共利益，政府对大型体育赛事的举办决策应该充分尊重民意，处理好公众参与和社会稳定的关系。由于政府单方面的决策不仅会触及到其它相关利益群体的利益，而且更可能发生对公众利益的损害。因此，政府对大型体育赛事的举办决策必须在制度层面加以约束，以便让大型体育赛事的举办决策能够充分实现社会整体利益。将政府的权力限定在合理合法的限度内并遵循相应的运行规则，同时也有利于避免各种危机的产生。

4.3 举办大型体育赛事决策主体多元化的协调机制

大型体育赛事是一种专业性、技术性较强的重大体育项目，属于与人民群众利益密切相关的重大事项，其可以通过健全相应的责任机制，明确和细化各个决策参与主体所承担的责任，形成一种决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运作机制。为确保大型体育赛事政府决策的科学性和严肃性，其应当实行社会公示、听证等制度，充分听取社会公众的意见。合理界定大型体育赛事的政府决策权限，为公众(如非政府组织机构或个人)留有相应的参与决策空间，让不同的参与决策主体之间能够针对自身的利益诉求进行有效的沟通和协调，从而有利于化解由利益冲突而产生的社会风险。

5 我国公众参与大型体育赛事政府决策的对策

5.1 充分认识公众参与政府决策的重要性

我国举办大型体育赛事历来采取的是政府运作模式。其通过自身拥有强大的公共行政资源能力和社会资源整合能力，统筹安排大型体育赛事所有的建设项目。然而，社会利益和社会负担的合理分配则需要民主的决策机制，所以，政府应该切实转变大型体育赛事举办决策的旧理念，坚决贯彻党的十七届二中全会提出的要求，要实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。不仅要对自身职能进行合理定位，更要为公众参与政府决策提供必需的途径，让他们分享参与和影响政府决策的权力。

5.2 颁布公众参与大型体育赛事举办决策的政策法规

政策法规是社会民众合理参与大型体育赛事的基础保障。当前我国大型体育赛事运作的总体法规环境还不完善，有关公众参与大型体育赛事决策的政策法规呈现真空。为了切实解决政府决策过程中公众参与主体缺位的问题，建立政府决策的有效制衡机制，以便有效避免决策失误，严格控制决策成本，必须尽快开展相关的立法工作，明确社会公众在大型体育赛事举办决策中的职能和权利，从而为支持公众参与大型体育赛事举办决策提供政策法规方面的必要依据。

5.3 信息及时公开发布，构筑合理的工作机制

信息公开透明是政府让公众参与大型体育赛事举办决策的前提和基础。目前大型体育赛事的信息发布仅限于媒体报道，社会公众对于大型体育赛事运作的进展情况，存在着信息不通的障碍。所以，政府要与公众建立合理的大型体育赛事信息交流的工作机制，便于社会公众了解、参与、监督大型体育赛事的决策程序和内容。如此不仅能够有利于推动政府对举办大型体育赛事的任务完成，而且通过信息的沟通，政府能够在舆论支持和利益聚合等问题上减轻来自公众的压力。