王玉波

(东北大学 文法学院， 沈阳 110819)

自20世纪80年代中国城市化进入快速发展时期，1988年国家土地有偿使用制度确立和1994年实行分税财政体制以来，土地财政的产生为城市化快速发展所需的巨大土地资源与资金提供了保障，运作方式为地方政府以经营城市土地获取财政收入、扩大城市规模及进行相应基础设施建设。由此，土地财政模式可以说是城市化发展的直接动力源泉。在此背景下，研究土地财政对城市化的正负效应，对于实现持续的城市化动力源泉与土地财政的兴利除弊具有重要意义。

一、土地财政对城市化正向推动效应

1. 城市化与土地资源之间的关系

改革开放后中国城市化水平快速提升，如1978年城市化水平为17.9%，1995年上升到29.0%，2010年达到50.0%。城市化快速发展必然有大量人口向城市转移，定会增加对土地的需求，中国满足城市化空间扩张的基本途径就是将农地(特别是耕地)转化为城市建设用地。因此，城市化过程中的空间扩张是与大量耕地资源流失相伴相生的。

中国1995-2010年城市化水平与相关土地面积及土地财政变化情况，如表1所示。其中，土地财政收入为土地出让金与土地税费收入之和。

根据表1数据，随着城市化水平不断提高、城市建成区面积不断扩大而耕地面积却逐年减少。其原因是快速增加的人口密度驱动城市建成区外延扩张，而解决办法是增大征收土地面积。城市扩张征地与耕地面积变化呈现反向趋势，即城市建成区扩张是以耕地减少为基础的。

表1 中国1995-2010年城市化水平与相关土地面积及土地财政变化情况

数据来源：历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》、《中国税务年鉴》

2. 土地财政推动城市化作用机理

中国城市化异于西方的特征是“政府主导”驱动作用大于“市场经济的自然演变”驱动作用，其根源在于国家对地方官员采用以经济指标考核为主的政治晋升制度，由此，政治竞争引发了强烈的地方扩张冲动。[1]表现为地方政府凭借辖区内部廉价土地资源、公共财政、国有投资等强化对外(不同辖区地方政府)竞争，由此产生了城市化、工业化扩张的主要动力。

在国家致力于经济发展背景下和财政分权体制、土地产权制度及以经济指标为主的政绩考核体系作用下，土地资源及其相关财税成为了地方政府主导城市化发展的动力源泉，其作用机理如图1所示。

图1 土地财政推动城市化发展的作用机理

土地财政模式的第一步就是地方政府凭借对辖区内部农地转用行政垄断权获取城市建设用地，为城市提供发展空间。城市规模的扩张也意味着大量的国有土地出让，于是巨额的土地出让金及土地、房产相关税费成为地方财政预算外收入的主要来源。地方政府又将大部分土地财税收益用于城市基础设施建设，优化了投资环境并提升城市承载功能与土地资产价格。为进一步彰显政绩，地方政府作为“理性经济人”还会继续圈占郊区农地用于扩大城市规模。在“路径依赖”作用下，使得地方政府主导的城市化更加热衷于土地财政，历届政府在土地财税政策上没能做出根本性转变。

3. 土地财政与土地城市化关系实际验证

为验证土地财政对于土地城市化的推动作用，选取表1中土地财政收入(TC)和城市建成区面积(JS)数据，进行协整检验。

① 单位根检验。通过单根检验，序列TC和JS接受原假设，即序列是非平稳的，而d2TC和d2JS的ADF统计量则小于其对应的5.0%临界值，即序列是平稳的。序列之间存在同阶单整，可以对其进行协整检验。

② 协整检验与误差修正。利用变量TC与JS作为样本数据，根据前面检验分析，对该序列进行协整检验，并建立误差修正模型(ECM)。利用EG两步法，首先运用OLS法对TC和JS进行回归分析，根据运行结果得到回归方程：

JS= 22428.224+ 0.820TC+et

由回归分析结果得出可决系数0.840，说明模型整体上对样本数据拟合较好，各项结果显示该模型比较适合。其中et为残差序列，其估计值为：et=JS-22428.224-0.820TC。对残差序列进行协整检验，结果如表3所示。

表3 变量TC和JS协整检验结果

表3中ADF检验统计量小于5%显著性水平下的临界值，且AIC值和SC值较小，所以残差序列是平稳序列，(1，-0.820)为协整向量。变量TC和JS存在协整，表明两者之间有长期均衡关系。但从短期来看，可能会出现失衡，为了增强模型的精度建立误差修正模型。用OLS法进行估计得到方程：

dJS= 1181.672 + 0.080dTC+ 0.111et-1

③ 协整检验结果分析。从上面模型中可以看出，变量TC与JS之间存在协整关系，即存在着动态均衡机制，误差修正模型是一个比较合理的短期波动模型，能够表明其经济含义，即土地财政收入增加意味着更多国有土地使用权(面积)出让，同时，地方政府又将土地财政收入用于城市扩展区域的基础设施建设，使其具备了城市居住基本条件，从而使得城市建成区用地规模逐年增长。

4. 土地财政与人口城市化关系实际验证

为验证土地财政对于人口城市化的推动作用，选取表1中土地财政收入(TC)和城市人口密度(RM)数据，进行Granger因果检验。运用Eviews软件，对序列RM和TC进行Granger因果检验。根据AIC和SC最小准则，选取最大滞后期为k=2，在显著水平α=0.05水平下，结果如表4所示。

表4 变量RM和TC的Granger因果检验结果

由检验结果可以看出原假设RM不是TC原因被拒绝，说明RM是TC的Granger原因；原假设TC不是RM的原因被拒绝，说明TC也是RM的Granger原因。这说明土地财政收入与城市人口密度之间存在双向Granger因果关系。从因果关系来看，在97.9%的概率水平下，土地财政收入是城市人口密度增加的成因，而在99.3%的概率水平下，人口密度的增长是土地财政收入增加的成因。因此，中国城市化进程中形成了土地财政收入、人口城市化、土地城市化的“棘轮”效应。

二、土地财政推动城市化产生的负效应

1. 城市扩张导致被征土地农民利益受损

对于农民来说，农地具有经济生产和社会保障价值(功能)。耕地征收转为城市建设用地后，被征地农民失去耕地而损失的两种价值由地方政府征地补偿所替代。

① 被征农地经济生产价值损失测算：

式1

式1中：Pt—被征农地在第t年的纯收益现值；D0—被征农地当年纯收益；n—农产品价格上涨率；r—银行存款利息率；CPI—通货膨胀指数。

根据等比数列求和公式，未来t年被征农地纯收益现值之和为：

式2

被征地农民损失的物质权益为：

式3

以沈阳市被征地农民为例，计算失地农民经济与社会保障价值损失。2010年沈阳市D0约为610.0元/亩，设n与CPI相等，为4.5%，r为3.1%，征地补偿标准为1.3万元/亩。根据式1、式2、式3计算出被征地农民的经济生产价值损失为8172.9元/亩。

② 农地社会保障价值损失测算：失去土地的农民相当于城镇下岗职工，应以最低城镇养老保险金代替农地对农民的社会保障价值，其近似于每亩农地所供养的农业人口的养老保险总额。[2]其基本养老金(V)包括基础养老金(W)和个人账户养老金(G)。其中基础养老金：

W=(A+B)×0.5×T×1.0%

式4

式4中：A—参保人员退休时全省上年度在岗职工月平均工资；B—本人指数化月平均缴费工资；T—职工个人累计缴费年限。

G缴费比例是个人工资的8.0%，那么个人账户养老金则是从当前到退休为止累计工资的8.0%比上计发月数，按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，退休年龄是50岁、55岁和60岁的，计发月数分别是195、170、139。农地社会保障价值为：

TDsb=RKsl×{Ma×m+Fa×(1-m)}

×V/U

式5

式5中：TDsb—单位面积农地社会保障价值；RKsl—每亩农地承载的农村人口数量；Ma—a年龄男性公民保险费趸交金额；m—男性公民占总人口比例；Fa—a年龄女性公民保险费趸交金额；V—基本养老金；U—月保险费基数(取100)。

2010年沈阳市城镇居民平均工资为32024.0元，初始平均工作年龄为21岁，以55岁为平均退休年龄，则平均工作年限为34年，设定式4中B与A相等，计算出W为894.0元/月。沈阳市农村居民平均年龄为45岁(以此作为失地农民年龄)，退休年龄取60岁，计算出G为276.5元，则失地农民应领取的V为1170.5元/月。参考已有研究成果，Ma取15514.5元，Fa取16138.5元，[3]2010年沈阳市农村居民共185.8万人，其中男女比例各占50.4%与49.6%，2010年末沈阳市耕地面积为10235830.7亩。根据式5计算出单位面积耕地养老保障价值为33620.1元/亩，城市化过程中被征地农民的这部分价值完全损失掉。

2. 城市空间快速扩张导致土地利用粗放

城市空间外延和扩张能够给地方政府带来财政效应，由此也产生了“土地城市化”与“人口城市化”速度不相匹配的现象。2001-2010年城市建成区面积与城市人口及环比增长速度，如表5所示。

表5 中国20012010年城市建成区面积与城市人口环比增长速度

数据来源：历年《中国统计年鉴》

表5显示，2001-2010年城市人口环比增长速度与城市建成区面积增长速度之差中有8年为负值，相差最多是2003年，为-4.68%；2006、2008年该差值依次为0.19%、0.59%，是非常接近于“0”的正值，说明这10年中“土地城市化”快于“人口城市化”。原因是在土地财政激励下，地方政府通过各种手段显著地扩大了城市用地规模。[4]但城市空间扩张却并没有带动后续人口与产业增长，没能有效地为不断进入城市务工人员提供生活用地，而是主要用于工业开发区为主体的生产建设用地，以刺激地方经济增长和税收收入，为既有城市居民住房改善以及基础设施提供用地[5]；同时，由于地方政府之间的激烈竞争，大规模的农地征收与国有土地使用权的出让行为变得越来越普遍，最终导致城市用地扩张速度超过城市人口增长速度及城市土地低效与粗放利用。

3. 助推房价非理性上涨并积累金融风险

自1998年实行以市场化为导向的房地产新政以来，与之伴随的是大量土地财政收入与一路飙升并严重脱离普通居民承受能力的房屋价格。这其中的部分原因是土地财政对于房价上涨起到助推作用。表现为地方政府通过限制土地供应以及“招拍挂”等方式推高地价，地价上涨间接推高房价，两者的相互作用最终将这种高价格的土地成本由房地产开发商转嫁给城市购房居民。

为验证地价和房价之间的关系，选取样本区间1998-2010年竣工商品住宅面积(Ⅰ)、竣工商品住宅价值(Ⅱ)、土地出让面积(Ⅲ)、土地出让金收入(Ⅳ)数据，具体如表6所示。

表6 中国19982010年竣工商品住宅与土地出让平均单价

数据来源：历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》

商品住宅单价：Y= 10000×Ⅱ∕Ⅰ；土地出让单价：X= 10000×Ⅳ∕Ⅲ，

(1) 变量Y与X相关性分析。运用SPSS软件中的“Pearson相关性”分析，经计算得出变量Y与X相关性，如表7所示。两变量相关系数为0.990，显著性值为0.00，远远小于5.0%的水平，说明13年间竣工商品住宅平均单价与土地出让平均单价存在着很强的正相关。

表7 变量Y与X“Pearson相关性”分析

(2) 变量Y与X回归分析。首先以X为自变量、Y为因变量，运用Eviews软件进行“回归”分析，计算得出回归模型：

LnY=5.13+0.36LnX+0.58AR

(1)

T=(13.27) (5.74) (2.04)

R2=0.96 F=123.92 DW=1.39

从回归结果可以看出，数据的拟合程度较好，R2值为0.96，表明地价可以解释房价变化的96.0%；F值为123.92，其在1%的显著性水平下显著；DW值为1.39，模型残差不存在自相关。结果符合理论预期，回归系数表明地价每增长1%，将会引起房价上升0.36%，即地价的上涨能够推动房价上涨，是房价上涨的成因。同理，以Y为自变量、X为因变量，其回归模型为：

LnX=-9.52+2.13 LnY+0.71AR

(1)

T=(-1.52) (2.57) (2.53)

R2=0.97 F=163.73 DW=1.81

从回归结果可以看出，数据的拟合程度较好，R2值为0.97，表明房价可以解释地价变化的97.0%；F值为163.73，其在1%的显著性水平下显著；DW值为1.81，模型残差不存在自相关。结果符合理论预期，回归系数表明房价每增长1%，将会引起地价上升2.13%，即房价的上涨也能够带动地价的快速提升。所以，土地财政收入的增加离不开房地产市场的繁荣，但房地产业吸引信贷资金等各种投资和投机资本竞相进入，将积累金融风险甚至诱发金融危机[6]；地方财力的不稳定及对金融的过度依赖加大了财政风险。最终企业财务风险和政府的财政风险都可能转化为金融风险。

4. 使“后土地财政时期”城市化发展陷入困境

国务院从2010年发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》至2013年发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》等系列房地产调控政策，可以看出，国家促进房价合理回归的调控政策短期内是不会动摇的。《国土资源“十二五”规划纲要》要求全国耕地保有量为18.18亿亩；征地范围缩小并提高补偿标准。因此，受国家宏观调控政策影响及耕地资源瓶颈约束，“后土地财政时期”已经拉开序幕，即土地性收入将逐渐淡出地方财政来源。这将使地方政府主导的、以土地财政模式为动力源泉的城市化陷入困境：首先，城市化快速发展与承载城市化空间扩张的土地资源将倍显稀缺；其次，由出让土地获得城市建设为主要财政资金来源不可持续；再次，为寻找财源地方政府可能采取扩大拆迁规模维系租金型收入、过度举债和滥用税收排斥，[7]为城市化健康持续发展与产业结构升级带来危害；最后，与城市化发展高度关联的房地产市场调控效应必将向上传至国有土地供应，形成土地财政收入和房地产市场“一荣俱荣，一损俱损”的局面。

三、规避土地财政推动城市化负效应的政策建议

未来10～15年将是中国城市化发展的关键时期，其中巨大的资金和资源不可能完全依赖于工业体系和城市居民，所以还需土地财政继续发挥历史性作用。[8]为规避土地财政推动城市化产生的负效应，改变以土地财政模式为动力源泉的城市化发展，建议采用如下政策措施：

第一，建立与地方政府城市事务相匹配的财政体制。城市基础设施建设及公共服务具有地域公共物品属性，而地方政府财力又比较有限，应进一步优化中央和地方现行的财政体制关系，建立完善的支付转移制度，根据地方城市基础设施建设标准和服务事项给予市(县)专项补贴。

第二，引导土地集约利用来增强城市集聚效应。编制科学的城市土地规划来控制城市空间扩张，使城市人口数量及第二、第三产业随土地扩张而同步增长。使非省会城市及县城在内中小城镇，成为区域集聚资本与劳动力的中心；推动中小城镇产业结构转型升级、发展新兴产业来增加持续税收源泉。

第三，征收保有环节的房产税。这是对于房产的产权人在持有期间所征税收。房产税会随着当地房价上涨而增加，可有效引导地方政府对公共产品的投入与重视城市可持续发展；同时，征收房产税还可以减少房地产的投机、炒房行为，抑制房价过快上涨，促进城市房地产行业健康发展。

第四，改革征地补偿制度。为保护农村集体土地所有权人的利益，应将征地补偿改为征地赔偿，体现土地所有权和土地使用权的物化价值。将现行的对非公共利益(经营性)用地由征收改为市场交易，通过“谈判型交易”使农村集体组织及农民在土地交易中处于平等地位。[9]

第五，约束地方政府在后土地财政时期获取财政收入破坏式行为。一是限制大规模城市拆迁改造与撤村并居并保障被拆迁人合法权益；二是保持地方政府资产负债率、政府贷款处于可承受范围内或公认警戒线以下；三是约束与规范地方政府因税收排斥而损害稳定税基的行为；四是通过重构政绩考体系，引导与激励地方政府向城市公共治理者角色转变。[10]