蔡益泉

（武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430071）

金融危机爆发以来，低碳经济浪潮席卷全球，已经成为各国政府应对危机的战略性举措。在我国，发展低碳经济不仅是应对危机保增长的应急之策，也是科学发展调结构、应对气候变化的长远之计。围绕低碳经济发展，我国政府、学界等社会各界展开了激烈的讨论，纷纷提出了不同的主张。

本文认为，低碳经济是建立在传统产业基础上，实现生态效益、经济效益和社会效益有机统一的综合发展模式，而低碳经济模式要求与之相对应的产业模式支撑其发展，即低碳产业[1]。从传统的减少温室气体排放到现在的新能源及生物多样化，低碳经济是一个领域广阔、内容丰富和动态演进的可持续性经济发展体系[2]。美、欧、日、韩等国家纷纷推出的战略规划表明低碳经济不再停留在概念层面，而是开始落实到实践中去。

一、低碳产业发展的研究背景

由于国情因素，我国低碳经济发展载体具有自己的特色。相比国外发达国家在工业基础、科学技术、法律制度、生产及消费模式、生态环境等方面的既有优势，我国发展低碳经济不仅需要紧跟世界低碳产业的未来发展潮流，同时需要补足在低碳技术开发、生产及消费方式转型、法律政策完善等方面的现实发展差距；不仅需要在微观上加强技术研发、提高经济效益，也需要在宏观上扶持壮大先进产业、提高生态效益和社会效益；不仅要通过自上而下的制度建设来提供国家制度保障，也需要自下而上的生产及消费模式转型来奠定社会支撑平台。文献研究及经验事实表明，低碳技术是关系到低碳经济发展成败的关键性因素，循环经济等应用模式是低碳经济能否落实的基础平台，法律政策制度是低碳经济发展的有力保障。其中，低碳技术是低碳产业和应用模式的灵魂，低碳产业与应用模式互为供需，制度是低碳技术和应用模式的保障。因此，本文认为我国发展低碳经济需要低碳技术先行、应用模式支撑和法律制度保障，依托技术开发、应用模式和制度载体，有效促进低碳产业发展。

低碳技术，是由可再生能源及新能源、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等领域开发的有效控制温室气体排放的新技术体系[3]。实践表明，低碳技术在节约资源、保护环境、创造经济效益方面具有突出的作用，低碳技术的研发是低碳经济发展的关键性因素，直接决定了低碳经济的发展成败。发达国家均将低碳技术研发看做低碳经济发展的先决性条件和重要载体，将其作为增强国家和企业核心竞争力的关键途径，不惜投入大量财政资金支持。如美国政府未来10年将建立1500 亿美元的“清洁能源研发基金”，欧盟在未来4年将投入32亿欧元支持低碳技术研发，日本2012年仅新能源资助超过3000亿日元。

参考国内外低碳技术的研发内容、国家中长期科技规划及相关学者研究成果，本文将低碳经济的技术载体归纳为资源节约型、环境友好型、产业低碳型三类（如表1）。

表1 我国发展低碳经济的技术载体

低碳经济的发展模式能否取得实效，关键在于传统生产、消费模式能否转型、是否有低碳经济的基础应用平台，依托循环经济、低碳建筑等应用模式载体则可以实现最广泛的低碳经济发展。从国际经验来看，通常包括以下应用模式载体：生产领域的循环经济模式、消费领域的低碳建筑和交通模式以及生态领域的环境治理和生态保护模式。现实情况中，循环经济模式包括三个层面：企业层面，如清洁生产和减量使用；园区层面，如生态工业园或者生态农业园；社会层面，以物资的全社会循环利用为体现，如日本的循环型社会体系[4]。

低碳经济发展模式作为对传统经济发展模式的超越，是经济效益、社会效益和生态效益的结合。实践中，由于污染排放等的负外部性、生态环境资源的公共物品属性、传统的政府发展理念及政策设计局限，低碳经济发展受市场失灵和政府失灵的双重局限。因此，传统的制度载体必然无法支撑低碳经济的顺利发展，必然需要制度创新来推动经济发展模式创新。实际上，发达国家循环经济模式的建立、新能源产业的发展及生态环境的改善莫不依赖于强有力的政策拉动和健全的法律保障。制度是低碳经济发展的保障性因素，只有完善的低碳经济制度载体，才能为低碳经济发展消除障碍、提供空间，才能加速低碳经济的发展。

二、我国低碳产业的发展现状与问题

当前，我国低碳产业发展现状：一是我国低碳产业市场空间巨大。中国计划将在2050年将可再生能源占能源总比重从目前的9%提高到40%左右，“十二五”规划明确提出单位GDP 能源消耗降低16%，主要污染物排放总量减少10%，以上规划分别给新兴能源、节能环保带来巨大的市场机遇。二是我国低碳产业发展迅速，具有较大规模。我国以太阳能、风能为代表的新能源发展迅速，目前已成为世界第二大风能市场、全球最大的太阳能光伏设备制造者。“十二五”期间，预计我国节能产业产值有望达到年增加幅度20%，而到2015年我国节能环保产业总产值将突破4.5 万亿元。三是我国低碳产业呈粗放发展趋势，行业集中度低，人才和核心技术缺乏。虽然我国新能源产业发展迅猛，但是存在基础研发不足、关键技术对外高度依赖、高端人才缺乏等多种问题，而节能环保产业存在行业集中度低、产业发展滞后、管理能力薄弱、缺乏核心技术和行业发展不规范等问题[3]。四是我国政府对低碳产业发展财税扶持力度不够，尚未形成低碳产业消费市场。由于低碳产业消费文化尚未形成、政府激励政策不足、低碳产品的价格高昂，我国低碳产业的消费市场发展不足。如2012年我国太阳能光伏电池年产量占全球市场的50%以上，但由于缺少有效的政策支持，98%以上的光伏电池产品出口国外。具体来说，存在以下问题：

第一，我国低碳产业技术研发不够。依靠国家科技攻关、企业技术研发和国外技术引进，我国在新能源、节能及环保技术方面，取得一系列技术成果，为我国节能减排、环境治理提供了技术支撑。但是，当前我国低碳技术发展仍然存在多种问题。一是缺乏相关技术标准，低碳技术研发及推广难以有效开展。我国在低碳经济的各种规范标准上发展滞后，缺乏统一的技术标准平台，使得低碳技术研发存在盲目性，技术成果难以推广。二是低碳技术研发力度不够，核心技术缺乏，产学研体系不合理。虽然目前我国新能源产业、节能环保产业发展迅速，但是核心原料、设备及技术均依赖国外，国内部分技术研发存在交叉重复，既浪费科技资源，也无法形成合力。如我国光伏发电面临着“技术租借”的瓶颈，每发一度电国外技术拥有者会从中拿走0.1 元钱，还不包括技术和设备的引进费。三是缺乏政府有效规划、扶持，低碳技术研发激励不强。政府对低碳技术研发、引进缺乏系统规划，财政、税收扶持有限，尚未建立低碳采购机制。四是缺乏外部保障机制，低碳技术研发及推广动力不足、难度较大。由于缺乏有效的监督执法、严格的能耗污染约束、健全的知识产权保护机制、完善的排污交易机制、通畅的技术信息交流机制和有力的政府补贴，企业对于低碳技术的研究开发和引进缺乏动力、低碳技术推广困难。

第二，我国低碳产业的应用模式不健全。一是循环经济模式取得一定成效，但是进展过慢，水平较低。目前，全国已有26个省市、84个行业和34个领域开展了循环经济试点工作，各地也创造了农林牧渔有效结合、废弃物再生及深度利用的多种农业循环经济模式。但是，我国循环经济发展总体上存在公众参与程度不高、企业积极性不大、政府主导作用不强等问题，目前仍然停留在试点阶段，如生态工业仅在178 家企业开展过试点，生态农业仅在小范围试点，社会循环经济体系基本没有形成。我国总体矿产资源总回收率比国外先进水平低20%，工业用水重复利用率比国外先进水平低15%～25%左右，全国每年可回收而没有回收利用的再生资源价值估计达350～400 亿美元。二是消费领域的低碳建筑、低碳交通发展滞后，造成了大量能源和环境污染问题。我国目前95%以上的既有建筑是高耗能建筑，而由于认知局限、技术壁垒及高成本门槛，每年新增建筑中80%达不到低碳建筑标准，这些建筑的平均能耗比先进国家高出2～3 倍。我国交通体系存在网络设计不合理、交通拥挤、公共交通不足、机动车辆能耗过高等多种问题[5]，导致巨大的资源浪费和环境污染。交通拥堵给我国造成了巨大的经济损失，以北京市为例，2011年因交通堵塞损失1056 亿元，相当于全年GDP 的7.5%。目前我国建筑能耗、交通能耗分别占全国能耗的27%、20%，推行低碳建筑及交通，具有巨大节能减排潜力。如果新建建筑严格执行节能标准，逐步推行既有建筑的改造，到2020年，中国每年预计可以节约4200 亿度电、2.6亿吨标准煤、减少排放8.46亿吨二氧化碳等温室气体。三是生态保护和环境治理力度加大、成绩明显，但是仍显不足。例如通过植树造林和封山育林，中国森林覆盖率已由8.6%增加到目前18.21%；2008 到2012 短短的五年时间，节能环保和生态环境保护取得了优异成绩，累计淘汰落后炼钢产能和新增城市污水处理能力，分别为1.17亿吨，4600万吨，化学需氧量、二氧化硫排放总量分别下降15.7%和17.5%。但是相比国外的生态环境状况，污染处理水平，我国仍然存在较大差距。

第三，我国低碳产业的政策激励不完善。一是我国低碳经济发展的立法取得较大成绩，但是法律体系不健全、缺乏可操作性。我国制订了《循环经济促进法》等环境资源能源领域的28部法律，《民用建筑节能条例》等诸多行政法规[6]。但总体上，我国低碳经济发展的法律体系并不健全，法律之间缺乏协调性，一些法律流于形式，缺乏可操作性。二是我国低碳经济发展缺乏系统、前瞻性的发展规划，地方发展存在盲目性、无序性。当前，由于国家整体战略规划滞后，产业发展缺乏指导，地区间缺乏统筹规划，我国低碳经济发展在地区间、行业内出现盲目发展、无序发展和重复建设等问题。如风能、太阳能领域已经出现严重的产能过剩问题。三是我国低碳经济的激励制度开始试验性的推进，但是仍然进度缓慢，难以有效发挥对低碳经济发展的推动作用[7]。2007年以来，中国环境保护部与有关部委合作，开始尝试如环境税费、低碳信贷、低碳保险、低碳证券等低碳经济激励政策制度，取得了一定效果。但是力度有限，并未发挥足够大的推动作用。四是我国围绕节能、环保，初步形成了促进低碳经济发展的约束制度体系，但是行业局限较强，并未广泛实施。2003年以来，依靠《规划环评条例》实施的“环评风暴”、“区域限批”行动，全国共叫停有环评问题的近2 万亿的建设项目，同时淘汰落后产能，关停了大量“五小”企业。以上初步形成了低碳经济的约束制度体系，但是并未针对节能减排指标对其他工业、建筑、交通领域开展。五是我国低碳经济发展缺乏配套制度支撑，政府推动、消费者支持和企业参与的社会环境未形成[8]。当前，我国地方政府考核制度缺乏对生态环境指标的考核，行业垄断、部门利益和地方保护等问题给低碳经济发展带来了非市场化的阻力。如由于电价机制争端、电网建设滞后，2012年我国风电并网比例仅仅只有7 成，且运行时数远远低于设计时数。最后，由于低碳消费政策发展滞后，低碳消费文化尚未形成，缺乏对低碳经济的市场拉动作用。

三、推动我国低碳产业发展的对策研究

首先，加强低碳产业技术开发。一是加紧制订低碳经济及产品的相关标准，完善低碳技术研发、推广基础。发达国家在技术标准上的领先地位，有效保护了其低碳经济竞争优势。我国需要借鉴国外经验，参考国内外现有低碳标准，制定一个系统全面的、覆盖经济社会生态各个领域和生产生活各个方面的低碳标准体系[9]。二是培育多元低碳技术创新主体，完善低碳技术产学研体系。要通过政府科技规划、社科项目招标、专项资金支持，引导创新主体对重点及前沿低碳技术进行攻关。要培育多元低碳技术创新主体，激励企业加强低碳技术研发，形成分工合作、运作高效的产学研体系。三是加强政府对低碳技术研发的引导和规划，加大财税支持力度。日本对新能源技术研发的资助持续了20多年，丹麦政府对风能技术研发开展了10年的财政补贴，而韩国政府当前也制订了十大低碳技术发展规划。当前，我国需要制订系统、前瞻的低碳技术发展规划，灵活运用财政、税收、政府采购等手段加强对低碳技术研发、推广的支持。四是完善促进低碳技术研发及推广的外部机制[10]。要完善资源、环境价格形成机制，强化节能环保约束，形成低碳技术研发、推广的市场诱导机制。要推广排污权交易等多种新工具，完善知识产权保护、技术示范和信息交流等制度，有力促进低碳技术的研发和推广。

其次，健全低碳产业应用模式载体。一是借鉴国外循环经济发展经验，着力推动生态工业、生态农业和社会再生资源回收体系等多层次循环经济模式发展。要完善循环经济发展的法律体系，加强行政干预和管理力度，形成外部约束机制；要灵活运用财税、土地、信贷等政策，形成利益诱导机制；要发挥政府的主导作用，对现有的高新区和工业园区进行生态化改造，吸引企业集聚、建立新的生态工业园区；要广泛推广生态农业试点经验，吸引民间投资，以新农村建设为契机大力推进生态农业发展；要发挥教育、宣传的功能，提高全社会循环经济意识，推进全社会循环经济体系建立[11]。二是加强立法、管理和利益激励，突出发展低碳建筑和低碳交通模式，减少全社会能源消耗。要继续完善低碳建筑和低碳交通的法律体系和各种约束标准，加强政府对新建建筑的节能环保考核，利用补贴和财税减免的手段，鼓励既有建筑开展节能改造[12]。如英国政府拨款32亿英镑用于住房的节能改造，预计将使700 万家庭受益。要调整交通发展规划，使用财税政策鼓励发展自行车、公共交通、新能源交通工具。如法国政府对购买小排量、更环保的新车提供200～1000欧元的补贴，巴西运用经济和行政手段推广新能源汽车[13]。三是进一步突出对环境治理和生态保护的重视，稳步推进生态环境改善。对于环境治理和生态保护，政府要加大投资力度，同时吸引非政府组织参与，发挥民间力量。如欧盟计划将在2015年之前投资320亿欧元将用于改善水质和提高对废弃物的处理和管理水平，韩国在未来4年将投资约360 亿美元用于一系列生态友好型项目[10]。

再次，完善低碳产业的制度载体。一是加强低碳经济发展的立法及规划，完善我国低碳经济发展的基础制度载体。要充分借鉴国际立法经验，突出新能源产业的技术研发、产业化，循环经济的可操作性等低碳经济立法重点，弥补立法空白，出台操作细节法规，健全低碳经济的法制基础。要突出低碳经济的战略地位，对低碳经济发展的目标、步骤、重点任务及保障措施制订全面、系统、前瞻、可操作及符合中国特色的国家“低碳经济发展规划”，为低碳经济发展发挥导向作用[14]。二是创新财政、税收、金融等政策工具，健全我国低碳经济发展的激励制度载体。要通过创新低碳财政制度、低碳税收制度、低碳金融制度构建支持低碳经济发展政策激励制度。要通过推广排污权交易制度、建立碳汇制度，推动排污权、碳排放权交易，为节能减排的企业构建利益转化的市场激励制度（如表2）。“十二五”期间，我国将“逐步建立碳排放权交易市场”，为企业节能减排获取利益提供了巨大空间。三是引进国际先进经验，强化我国低碳经济发展的约束制度载体。要在全社会推广项目环评制度，强化对于企业等市场主体的节能环保考核，推动政府、学校等各种机构的节能减排工作。要完善低碳生产制度，推行包括低碳产品设计、低碳产品标志、低碳包装、低碳营销和低碳贸易制度，加强企业生产、销售的各种规范要求。要构建政府对于企业发展低碳经济的监督管理体制，着重加强对于高耗能、高污染行业的监测，增强执法力度[15]。四是协调相关政策，优化我国低碳经济发展的配套制度载体。要改革传统政绩考核标准，增加生态、环境的考核指标，推行低碳GDP考核机制。要加强部门、地区和行业间的协调机制，克服低碳经济发展过程中的非市场性阻力[16]。要建立低碳消费的政策体系，通过低碳产品市场准入、低碳消费监管、低碳消费的宣传和教育等政策体系，发挥低碳消费对于低碳经济的互动效应。

表2 我国低碳经济发展的激励制度体系

［1］刘传江，章铭.低碳产业发展研究动态述评［J］. 生态经济，2012（2）：104-106.

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［3］钟书华.绿色技术的本质及价值［N］. 科技日报，2001-03-02.

［4］冯之浚.循环经济的范式研究［J］. 中国软科学，2006（8）：9-21.

［5］白雁，魏庆朝，邱青云.基于绿色交通的城市交通发展探讨［J］. 北京交通大学学报济，2006（6）：10-14.

［6］曹俊.如何推进低碳经济立法［N］. 中国环境报，2009-09-03.

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［9］张兵生.政府绿色管理：基本依据、构建路径和战略着力点［J］. 中国行政管理，2007（4）：8-11.

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［12］曾培炎.发展智能绿色建筑 大力推进建筑节能［J］. 瞭望，2006（16）：33.

［13］王军.我国低碳产业发展的问题与对策研究［J］. 理论学刊，2011（2）：47-51.

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［15］王欢芳，胡振华.低碳产业集群的动力机制及实现路径分析［J］. 经济体制改革，2011（5）：107-111.

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