着力构建江淮城市群的对策建议*

2013-11-16袁维海陶方林

江淮论坛 2013年6期

关键词：城市群发展

袁维海吴波陶方林

（安徽行政学院，合肥 230059）

着力构建江淮城市群的对策建议

袁维海吴波陶方林

（安徽行政学院，合肥 230059）

按照国家主体功能区规划，遵循城市群发展规律，借鉴周边城市群发展经验，结合安徽区域规划，加快构建江淮城市群，争取纳入国家长江中游城市群的规划，是经济社会发展的必然趋势，也是我省现实发展的需要。

主体功能区；江淮城市群；城镇化；发展定位；运行机制

城市群是国民经济的重要载体。党的十八大明确提出“要科学规划城市群规模和布局”，我省2013年经济工作会议也特别要求“继续加快中心城市和城市群发展”，在今年博鳌论坛上构想的长江中游城市群，目前皖、湘、鄂、赣四省正联手打造并力争成为继长三角、珠三角、环渤海三大城市群之后支撑中国经济增长的“第四极”；不久前举行的十二届全国人大常委会第三次会议，国家发改委明确表示，为解决城镇化过程中“城市病”日益突出的问题，将优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群。国家发改委“中国再造10个城市群”的城市群发展目标中，就包括“江淮城市群”。由此，我们认为，遵循城市群发展规律，汲取周边城市群发展经验，整合安徽区域规划，加快构建江淮城市群，是经济社会发展的必然，也是城镇化自然演进的结果，更是安徽现实发展的需求。

一、构建江淮城市群正当其时

按照国家主体功能区规划，将构建以欧亚大陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要结点组成城市化战略格局。江淮地区作为国家重点开发区，位于全国“两横三纵”城市化战略格局中沿长江通道横轴，紧邻京哈京广这一纵轴。因此，就国家层面而言，构建江淮城市群，不仅可以无缝对接长三角，成为其大都市圈的腹域城市群，而且能够有效连接中西部，成为内陆省份东向发展的门户城市群；不仅有利于参与国际分工和承接产业转移，而且有利于加速中部崛起和长江岸线振兴，其战略意义非凡。

城镇化率的不断提高是推动城市群发展的内在动力，城市群是城市化发展的必然趋势。安徽拥有800里皖江，自然资源丰厚，产业发展迅猛，公共交通发达，基础设施完善，城镇化率已由2000年的19.59%提高到2012年的44.8%。但基于皖江城市带、合肥经济圈和皖北城镇群的多体格局，安徽城市群发展呈现出规模分散、深度不足的缺陷，中心城市带动作用和辐射功能并不明显。与此相反，周边省份单一城市群的崛起扩围，因其体量大、体能强，反而对安徽人力、财力、物力、智力的积聚形成分流和挤占效应。因此，就安徽层面而言，抓住机遇，进一步整合现有空间布局，构建和发展江淮城市群，无疑有利于发挥区位资源优势，带动周边地区发展，为经济快速崛起提供不竭动力。

依据国家主体功能区规划，结合安徽地域和资源禀赋的相近性及城市布局的紧凑性，建议将江淮城市群的地域范围设定由11座城市构建，形成一个“1+10”的城市群：“1”是指省会城市合肥，“10”是指10个省辖市，即淮南市、蚌埠市、六安市、滁州市、马鞍山市、芜湖市、铜陵市、池州市、安庆市、宣城市。从区域范围来说，淮南市、蚌埠市、池州市、宣城市仅指市区范围；六安市不包括金寨县、霍山县及舒城县的大别山地区；安庆市不包括岳西县、宿松县及太湖县的大别山地区。整个地域范围拥有人口3850万左右，约占全省总人口的56%；面积约6.5万平方公里，含32个城市行政区、30个县级城市和若干城镇。

二、科学界定江淮城市群的发展定位

城市群发展定位是城市群发展蓝图的核心，其实质就是要确立城市发展的总体目标和主要发展路径，引导城市群稳定、快速和可持续发展。江淮城市群是安徽的黄金板块，也是全国的战略支点，其发展定位可依据科学统筹、优化布局，资源共享、集群效应，区域协调、耦合共生，服务均等、以人为本的原则，江淮城市群的发展定位是：

（一）江淮城市群首先是新型城镇化和农业转移人口市民化综合改革的试验区

基于我国正在进行新型城镇化综合改革试点，而且我省也正在积极努力申报综合改革试点省，同时城镇化不仅仅指“地”的城镇化，更主要的是要实现“人”的城镇化，因此，将江淮城市群定位为“新型城镇化和农业转移人口市民化综合改革的试验区”。

（二）江淮城市群应该是承东启西的腹域城市群和连南贯北的开发合作门户群

江淮城市群是沿海地区与内陆地区交汇的重要平台，长江中游城市群（横轴）的一部分，还是长三角城市群向西的延伸群，基于江淮城市群对我国东中西部的合作与对接起着至关重要的作用，而且已有基础，因此，将江淮城市群定位为“承东启西的先进制造业和商贸服务业的腹域城市群”。今后，江淮城市群要在全国建成具有较强影响力的先进制造业和商贸服务业基地，制造业将突出电子信息、生物技术、新能源、新材料、工程机械、船舶制造、输变电设备、节能环保设备、矿山设备、汽车产业等，服务业将要大力发展技术交易、信息咨询、金融、会展等生产服务业和商贸、旅游、文化、中介等现代服务业。同时，江淮城市群与北向的武汉城市群和中原城市群构成姊妹群，同属中部经济区，具有互补合作的需要，因此，强调了“开发合作创新”的主旨。基于江淮城市群在中部经济崛起中担负的重要职责和作用及已有的创新发展基础（“合芜蚌”自主创新综合配套改革试验区和国家技术创新工程试点省），因此，将江淮城市群定位为“连南贯北的科教研一体化和自主创新发展的开发合作门户群”。

（三）江淮城市群应该是“四化同步”耦合协调发展的引领区

从主体功能重要性来看，江淮城市群属于优先开发区，是东部地区技术优势和西部地区资源优势结合点，是安徽的重心区域，承担着带动全省经济繁荣与发展的艰巨任务，也直接影响着中部崛起的进程。同时，党的十八大确立的经济发展战略中，明确提出了加强新的“四化”建设和城乡发展一体化建设。基于工业化为城市提供更多的非农业就业机会，农业现代化提高农村劳动生产率、进而释放更多的农村人口，更可在部分农村实现大型产业结合的经营模式，推动农村直接升级为城镇，信息化则是促进工业化和农业现代化更好更快实现的重要推手；经济的发展既需要工业，也离不开农业，发展现代化的工业和农业缺一不可。因此，将江淮城市群定位成“工业化、信息化、城镇化和农业现代化的‘四化同步’耦合协调发展的引领区”。

（四）江淮城市群应该是宜居、宜业、宜游，进而形成活力、高效、可持续、生态型的全国重要的大城市群

基于江淮城市群发展目标是要尽情地享受改革的红利，享受安居乐业，感受生活幸福、身心健康、休闲愉悦、生态环境怡人，因此，将江淮城市群发展定位成“宜居、宜业、宜游的美好乡村和美丽城市”，并尽快促使形成活力、高效、可持续、生态型的全国重要的大城市群。

三、系统构建江淮城市群的发展路径

城市群发展实际上是群域内空间结构由点→线→面系统逐步完善的过程，江淮城市群发展需要依托其空间结构特征、城市规模层次、空间演化趋势及群内比较优势，采用强化“极点”、轴向布局、蛛网联动、梯度推进的方式，循序渐进地推进。

（一）强化“极点”辐射

不同规模等级的城市构成的“结点”就是“核点”，也是经济发展极的“极点”和辐射源。“极点”城市是资源要素空间配置的重要载体，是城市群地域结构形成、演化的动力源，也是城市群形态构成、集聚和扩散经济要素的主体。依据各城市现有经济基础、辐射能力和区域地位，可将江淮城市群的“极点”进行分级，以利于强化优势与特色。具体来说，就是以省会城市合肥为中心核，芜湖、蚌埠为次中心核，其他省辖市（马鞍山、淮南、滁州、铜陵、六安、宣城、安庆、池州）为支撑核。在“极点”强化中，注重发挥首位城市的引领作用、中心城市的辐射作用和次级城市的特色作用，避免产业结构和城市功能（制造功能、服务职能、市场职能、设施功能）的趋同化，使大、中、小城市协调发展。

（二）形成轴向布局

连接城市群内部、城市群与外部环境联系的各“结点”，借助综合交通（干线铁路、干线航道、公路）走廊，构建成不同级别的经济发展轴向产业分布带。发展轴既是城市群地域结构的骨架，又是城市群内城市“流”（人员流、物资流、信息流、资金流）的传输线，也是产业集聚与辐射链。根据已有（或潜在）的交通分布和发展基础，江淮城市群轴向布局可表象为“丰”字形，即三横轴一纵轴。

南横轴：依托长江水道和沿江公路及铁路，由马鞍山、芜湖、铜陵、安庆、池州等皖江五市构成产业承接转移发展轴，着力提升装备制造和高新技术发展水平，重点加强产业承接转移力度，并加快综合交通运输枢纽建设，推进皖江城市带承接产业转移示范区建设。

中横轴：依托312国道合六段及合肥—滁州公路，构建六安—合肥—滁州农业生态产业化和农业现代化发展轴，重点加强粮食生产基地和生态农业建设，构建具有比较优势的装备制造基地、原材料基地、农产品深加工基地、现代物流基地。

北横轴：依托淮河水道和寿县—淮南—定远—明光市一线构成能源化工发展轴，淮南作为江淮城市群的北翼城市，正在建设以煤电化产业为主导的国家亿吨级煤炭基地、华东火电基地、全省重化工和新型建材基地；定远县的特色工业产业主要是盐及盐化工产业、石膏产业；明光市地处著名的郯庐大断裂带，矿产资源丰富，素有"山峦藏宝、阡陌流金"之誉。因此，北横轴着重稳步推进能源、原材料建设，重点布局以煤化工和盐化工等为代表的精细化工产业、以重大节能环保装备和技术服务为重点的节能环保产业、以专业化船舶为重点的内河造船业、农副产品深加工和食品产业、现代物流、高新技术产业等，加快推进资源型城市的经济转型。

纵轴：依托“合芜蚌”自主创新综合配套改革试验区基础和铁路、高速公路等综合交通运输体系，构建蚌埠—合肥—芜湖—宣城纵向科教创新发展轴，形成以合肥为中心，蚌埠、芜湖为次中心的科教集中区，重点提高自主创新能力和外向型经济水平，促进科教研一体化，以科技创新促进经济创新发展，促进加工贸易升级及现代物流、商贸业、文化旅游业和高新技术产业等，促进市场创新体系的进一步完善。

（三）实现梯度推进

在经济一体化、城乡统筹发展的大背景下，城市群的网络化、梯度化将成为未来区域各种要素流通的最高表现形式，也是城市群发展的高级阶段。蛛网联动、梯度推进江淮城市群主要从空间梯度、产业梯度、城镇梯度三个方面开展。利用中心城市职能指数、经济联系强度、潜力强度和空间分形理论等，对江淮城市群的空间梯度结构进行定量分析，加快江淮城市群空间区域协调发展。针对江淮城市群内各市主导产业和综合优势，以基础设施建设为突破口，通过产业对接、合作、转移，借助客运高速化、货运物流化、综合枢纽便捷化的一体化现代综合交通运输体系，形成群内多圈层网络化空间结构，以合肥为中心，联合六安、淮南、桐城、巢湖等打造“一小时通勤圈”、“一小时生活圈”、“旅游经济圈”；以合肥为中心，联合皖江城市、蚌埠、滁州等打造“二小时交通圈”、“产业集群圈”。由于自然资源和社会资源的差异，必然存在着城市（镇）间经济水平的差异，不同城市（镇）间的差异就是城市（镇）梯度，城市（镇）梯度发展通过蛛网状向外循环递进的演化过程：单级城市建成区→核心城市圈（带）→城市群外缘区域（城镇集中分布区域和城镇密切联系的地区）。每次演化产生的城市群规模更大、功能更完善、空间结构更合理。

四、着力推进江淮城市群建设的政策建议

实施江淮城市群发展战略，需要依托法律机制、权力机制、财力机制和智力机制的合力运行和协力放大，着重在区域规划系统、基础设施系统、产业协同系统、公共服务系统和资源环境系统等方面统筹兼顾，才能推动其长远、健康发展，实现江淮城市群发展目标。

（一）统筹规划——规划是江淮城市群发展的前提

江淮城市群要发展，规划须先行。江淮城市群规划是区域性规划与城市总体规划的结合，必须以江淮城市群为整体对象，打破群内行政壁垒，实行多规合一，并将其纳入到法制化轨道。为此，建议由省政府牵头，设立江淮城市群协调管理委员会（简称“协管委”，下设若干分支机构，如公共财政专业委员会等），科学编制《安徽省江淮城市群区域规划条例》和《江淮城市群规划实施细则》，并由省人大常委会讨论审议通过，切实赋予江淮城市群规划应有的法律地位，为江淮城市群实现可持续发展消除政策障碍和行政壁垒。通过规划引领江淮城市群发展的战略目标，并着力提高其系统性与可操作性、权威性与公众性，以促进各城市子系统间的联动发展，以确保规划—建设—运营一体化安排的实现。

（二）统领组织——组织协调应贯穿江淮城市群发展的始终

实践经验表明，城市群要发展得好，必须建立行之有效的区域协调机构，以便制定和执行统一有效的竞争规则。立足江淮城市群规划要求，从区域整体利益出发，创新管理体制，组建协调管理机构，采取协商和行政干预方式，解决跨界的公共服务和社会管理问题。通过建立城市群领导机构、城市政府间协调组织或政府高层论坛等形式，搭建起基于权利运行的协调保障机制下政府组织、非政府组织、企业、市民等共谋城市群发展的桥梁。

（三）统分财政——公共财政是发展江淮城市群财力的保障

城市群的规划及建设需要有力的经济支持，且其公共财政的统分配置必须与城市群建设的空间布局和时间安排相协同。江淮城市群规划的实施和目标的实现离不开政府公共财政的切实保障。建议江淮城市群建设跨区域的公共财政优化机制，由“协管委”下设的公共财政专业委员会来统一协调和平衡城市公共资金的投入方向、时间和力度，以保证建设过程与规划实施的协同。并且，在江淮城市群建设中，完善财政转移支付制度，建立政府、企业、个人之间公共服务均等化的成本分担机制，提高公共财政经费的使用效益和强化监督其规范运行。

（四）统管人才——智力（科技）支撑是江淮城市群发展的动力

建设并发展江淮城市群，人才是关键。江淮城市群要在认识到位的基础上，摸清需求，并构建多元化智力保障体系，完善动态化人才管理机制，为人才合理集聚营造良好的氛围和环境，为人才智能发挥提供良好的机会和平台。建议立足于江淮城市群发展定位和区域经济社会发展水平，合理确定人才结构，合力培育、引进和储备各类优秀实用人才，进行人才智力资源的错位开发，切实为江淮城市群发展提供智力保障。在培育和引进方面，既要引得来、使得上，更要用得好、留得住，统筹兼顾好区域性人才资源的战略开发和科学配置，重点抓好核心区人才智力资源高地的打造，以助推江淮城市群的全面发展。

（五）统建平台——公共设施一体化是江淮城市群发展的基础

城市群的一个重要表现就是超时空的城市联盟，城市间公共设施一体化是城市空间重组的先行条件和实施基础，这就要求对城市群内的基础设施应统一规划和协调管理，通过一体化建设来促进其有效供给和合理使用，形成互惠互利、共建共享的合作平台。建议由“协管委”组织不同行政主体的各专业部门，统一编制江淮城市群各类基础设施的专项建设规划，设立江淮城市群基础设施管理基金，加快合肥、芜湖、蚌埠、安庆等综合交通枢纽建设，有序推进“三网融合”，着力完善城际交通、信息畅通、水电气供应、防灾减灾等现代化基础设施体系，做到交通同网、能源同体、信息同享、环境同治。

（六）统一市场——要素市场支撑是保障江淮城市群发展的核心

产业发展水平是城市特色和空间定位的核心，良好的市场环境和优化的产业结构是提升城市群产业竞争力和综合竞争力的关键。江淮城市群的发展在一定程度上可以打破区域行政分割，吸引资本、劳动力、技术、信息等要素向城市群集聚，降低群内城市生产、交易成本。建议着重在人才、资本、技术、信息、产权交易、中介服务等要素市场方面，努力形成统一的市场准入政策、执法标准和法制环境，加速构建统一的区域金融市场和服务网络。努力构建内外联动、互利共赢的开放型市场协同机制。

（七）统“治”环境——生态保护是江淮城市群永恒发展的主题

城市群发展的资源环境保障能力主要包括生态承载能力、生产承载能力和生活承载能力三部分。江淮城市群的生态－生产－生活系统承载能力是支撑江淮城市群可持续发展的重要条件。依托主体功能区规划，立足区域现有开发强度和发展潜力，依靠科技进步和科学管理，着力优化资源综合利用，强化生态环境保护，全面提升资源环境承载能力。

（八）统联文化——强化江淮城市群发展文化的正能量

文化是一种软实力，是在一个地区的地理环境和经济社会发展影响下长期历史沉淀中形成的。先进文化传递着正能量，不仅能为区域现代化提供广泛的智力支持，而且能使一个区域形成独特的文化气质、浓郁的文化氛围等，使一个区域的人们形成较高的文明素质、健康的生活方式、良好的精神状态等，成为推动区域发展的强大动力。江淮城市群中的大禹文化（淮河文化）和皖江文化均呈现出多元文化的厚重特色。统联江淮城市群文化，强化文化的正能量，就是要整合区域历史文化遗产资源和区域文化生态资源，深入挖掘其内涵，注重对文化的传承、创新，突出江淮城市群文化特色和整体品质，倡导生态文明，推动文化与科技、资本融合，培育创新性的文化和理念，积极构筑、营造、催生创新行为的社会文化。借力文化正能量，使同心同德、务求实效成为江淮城市群发展文化的主旋律，全面提升区域软实力，实现江淮城市群发展的美好梦想。

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