刘 亮

（华东政法大学研究生教育学院，上海200042）

对国务院授权立法终止真实性的质疑

刘 亮

（华东政法大学研究生教育学院，上海200042）

今年两会，有关人大收回税收立法权的呼声再次高涨。早在2009年全国人大常委会对工商税制的授权决定进行废止，缘何国务院仍然行使税收立法权？1985年对国务院的授权决定所包含的内容使之前的所有授权终止流于形式。无论是相关立法事项的授权终止还是对授权决定的整体废止，在实践中，实效性都令人怀疑。完善授权立法体制离不开对授权终止的重视，需要对授权终止制度加以完善。

授权立法；授权终止；逐步收回

2013年国务院发布的“国五条”细则规定“对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20％计征”，引起广泛争议，有关人大收回税收立法权的呼声再次高涨。在西方国家，税收立法大部分是由国家立法机关掌握，我国也不例外。之所以国务院制定了大量税收法规，则源于全国人大的授权。我国授权立法制度的运作时间较为短暂，与西方国家历经几百年形成的完善的委任立法制度相比略显稚嫩，但丝毫不影响我国授权立法在改革开放进程中发挥重要作用。特殊的国情决定我国授权立法需要有自己的特点，这一点毋庸置疑，但并不意味着可以抛弃授权立法最基本的规则，即有授权就必须有终止或者收回。本文试以1984年授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行和1985年授权国务院在经济体制改革和对外开放方面，可以制定暂行的规定或者条例两个授权决定为对象进行分析。

一、我国授权立法模式的特殊性

在《立法法》的起草和审议过程中，对《立法法》要不要规定国务院的授权立法，存在分歧意见。有一种意见主张取消授权立法，今后不再搞授权立法了，凡是应当由法律规定的事项都制定法律。法律不成熟，可以实践一段时间再修改。这一意见是考虑到国务院本身已具备最高执行权，若是再赋予其立法权，则形成事实上的权力独裁，必然对人民权利造成巨大的损害。这样的想法固然有其道理，但却忽视了我国的国情以及全国人大及其常委会立法的局限性。党的十一届三中全会将国家的工作重心转移到经济建设上来，经济体制改革与对外开放齐头并进。根据马克思主义基本原理，上层建筑对经济基础产生反作用。长期的立法停顿会使立法方面存在大量空白。由于自身人力和时间等条件的限制，国家立法机关一时也无法满足社会发展、尤其是经济体制改革与社会主义市场经济发展的需要，将全部法律在短时期内制定出来并付诸实施也不符合法治精神。在这样一种形势下，对国务院的授权立法也就成为一种必然。

我国宪法并未明确赋予国务院授权立法权限。《宪法》第89条仅规定国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”，也有学者将此定义为“职权立法”，与授权立法进行对比，强调后者并非行政机关的固有权力。国务院授权立法权限由全国人大及其常委会授予，得到了《立法法》的确认。《立法法》第9条规定“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。将行政立法划分为职权立法和授权立法固然存在一定的争议，但从职权立法与授权立法的对比中可以看出，授权立法来源于全国人大及其常委会的授予。国务院行使的立法权原本属于全国人大及其常委会，只是因为某种原因被迫暂时赋予国务院。《立法法》第8条所规定的事项属于法律保留事项，只能由全国人大及其常委会制定法律，只是“实际需要”暂时由国务院制定行政法规，全国人大及其常委会是这些事项立法权限的真正拥有者，第11条“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”即表明这一理念。王汉斌在1985年第六届全国人民代表大会第三次会议上做的《关于“授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定（草案）”的说明》中即明确指出“这些规定或者条例是暂行的，经过实践检验，条件成熟时，再由全国人大或者全国人大常委会制定法律或者作出补充、修改有关法律的决定。”

授权立法终止的必然性在各国理论与实践中得到认可。法国《宪法》第38章规定：“在本章第一段提及的期限截止后，对于那些处于立法领域内的事务，法规只能被法律所修正”，即为规定授权终止的典型。一旦授权立法终止，原授权事项即被议会收回，由议会制定法律，原先法规的修改也只能依照法律修改程序操作。依据德国的法治国体，所有的执法权力必须来源于宪法或法律的委代授权。德国的委代理论同时限制立法和执法两者：一方面，如果委代法律合宪，而执法机构根据有关法律所制定的规章，却超越了法律规定的目的、内容和范围，那么行政法就可判决规章逾权无效；另一方面，如果议会法律不能明确定义委代执法权力的目的、内容和范围，那么这项法律本身就因违反《基本法》第80章而无效。德国关于授权立法的严格限制体现了对授权立法的谨慎，更不必说没有时效限制的永久性授权，显然与法治原则相违背。

《立法法》关于授权终止的表述为“法律制定后，相应立法事项的授权终止”，这样的表述是我国独创的。在《立法法》制定过程中，不少地方、部门和专家建议在《立法法》中明确规定授权应当有期限，比如三年或五年。期限届满，授权即行终止，如果需要继续授权，可重新授权。这一意见对严格限制授权立法很有效，授权终止即可学习法国采取严格解释，一旦授权期限截止，全国人大及其常委会即应当收回授权，此后相关事项的立法权则由全国人大及其常委会履行。但在我国目前情况下，要求授权决定对授权期限作出明确规定，难以做到。同时，严格规定授权期限与我国国情不适宜，但并不能以此为借口否认收回授权的必然性。根据立法者的解释，我国规定“相关立法事项的授权终止”旨在随着法律的逐渐完善，逐渐收回授权，这样的设想固然有一定道理，但在实践中却难以得到落实，反而因为“相关立法事项”说难以界定范围产生不可调和的矛盾，导致我国授权终止的虚假。

二、“逐步收回”模式的虚假性

根据《立法法》关于授权终止的规定来看，我国的授权立法采取概括式授权，通过对范围内的事项逐步由法规或条例变为法律从而收回该立法事项，最终将授权范围内的全部事项都收回，这种模式未必不可取。以1984年的授权决定为例，正如全国人大常委会法工委原副主任张春生在接受《民主与法制时报》记者采访时，指出了这一现象在当时所具有的合理性，“税制尚处改革过程中，倘若交由人大操作，没有这个能力，于是授权给了国务院”。不过，他也认为，（税制）长期由国务院进行规定，也不合适，税收毕竟是涉及全民义务，长期由行政机关定，就与依法治国相悖了。在授权必须的情况下，通过这种模式既增加国务院的积极性也保证了最终权力仍然属于最高权力机关。但是，现实并非依照法条和设想运行，此种授权终止模式带来的授权终止虚假性已经引起重视。笔者以为问题出在两个方面：

一是授权立法范围的不确定性。以1984年的授权决定为例，1984年全国人大常委会作出授权决定后，国务院决定将原来工商税按性质一分为四，即分为产品税、增值税、营业税和盐税四种，颁布了《中华人民共和国产品税条例（草案）》、《中华人民共和国增值税条例（草案）》、《中华人民共和国营业税条例（草案）》和《中华人民共和国盐税条例（草案）》，均自1984年10月1日起实施。此时，可以认为国务院自行对授权立法范围做了界定：即包括产品税、增值税、营业税和盐税四种，一旦某个条例草案被制定成法律即代表该授权立法事项被收回。但是，从1994年开始，国务院决定再次对税制进行大幅度的结构改革，重点是流转税制和所得税制的改革，也包括一些其他税制的改革，同时改革了征管制度。1993年国务院发布了《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》、《中华人民共和国营业税暂行条例》、《中华人民共和国资源税暂行条例》，均自1994年1月1日起实施。此时，国务院已经抛弃原来的四分法，重新对税制结构进行调整，授权立法范围被国务院自行进行重新解释。截至2011年，中国已有21个税种，完全由国务院进行划分。可见，授权立法的范围完全属于一张空白支票，在全国人大常委会作出授权之后即完全由国务院操控。

授权国务院立法29年以来，由全国人大及其常委会通过的税收法律有《税收征管法》、《企业所得税法》、《车船税法》、《个人所得税法》。依据法条理解即全国人大及其常委会已经收回此四种事项的立法权，今后，国务院将无权制定这四种立法事项的法规或条例。但是，从国务院税制结构改革的历史来看，这种当然解释很难得到长期维持，国务院完全可以通过调整税制结构将这些立法事项重新纳入到其权限范围内。虽然1984年的授权决定在2009年已被全国人大常委会废止，但1985的授权决定使国务院仍然具有税收征管方面的授权立法权限，国务院仍然可以通过改变税制结构，将这些已被收回的事项重新纳入国务院职权范围内，授权范围的不定性导致收回“相关立法事项”缺乏实际意义。

二是相关立法事项表述的模糊。“相关”一词并非严格的法律术语，在此可做两种理解：一为严格的特指某种已由全国人大及其常委会制定法律的税种；二为宽泛的由全国人大及其常委会制定法律的税种相关的一类税种。全国人大及其常委会并未对“相关立法事项”作出解释，导致国务院根据自身的理解继续授权立法。以1985年授权为例，该授权决定颁布后，立即受到学术界的一致批评，因为其范围过于广泛，实际上国务院可以根据该决定进行几乎不受限制的立法；同时，由于该授权决定的具体内容无法界定，该授权决定的行使情况外人无从得知。这个授权决定导致根本不存在可以收回的相关立法事项，只要涉及经济体制和对外开放的，国务院都可继续依据授权决定授权立法。对相关立法事项授权终止的虚假性在此暴露无遗。

三、授权立法整体废止的虚假性

西方国家普遍对授权立法进行严格限制，对授权终止通常采取整体一次性收回，如上文提到的法国，在授权期限届满后，就只能由立法机关对法规进行修正。我国在坚持逐步收回模式的情况下，有时也采取对授权决定的整体废止。在笔者看来，希望通过对授权决定的整体废止来终止授权立法在我国也是虚假的。

我国采取逐步收回模式引发的一个难以解决的矛盾是：1984年授权决定的废止，可以理解为全国人大及其常委会收回有关工商税制改革的立法权，但大量由国务院根据授权决定制定的法规仍然未被制定成法律。根据逐步收回模式，这些立法事项未被收回，是整体的收回还是部分的未被收回？当实践需要对其中某些法规或条例进行修改时，到底是由全国人大及其常委会履行修改职责还是仍然由国务院进行修改？如果以整体的收回为准，则意味着全国人大常委会在2009年废止1984年授权之后，若是实践需要对原国务院授权立法作出修改，全国人大及其常委会是排他的有权修改机关，国务院无权对相应的法规或条例作出修改，这也是真正授权终止的必然结果。

但在实践中，针对这一矛盾给出的回应是以部分的未被收回为准，当实践需要作出修改时仍然由国务院对相关税收条例进行修改。以《中华人民共和国资源税暂行条例》为例，该条例由国务院根据授权决定于1993年制定，符合授权立法要求。在2009年全国人大常委会废止1984年授权以后，2011年9月30日，由国务院根据《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》对该条例进行修订，这一修改实践即表明国务院在工商税制改革方面的授权终止是虚假的。如果说对已有条例由国务院进行修改是因为立法条件仍未成熟，由全国人大及其常委会进行修改不适宜，修改并不意味着国务院仍然享有原授权决定赋予的立法权（这种说法本身已是牵强附会），那么2011年国务院关于《中华人民共和国船舶吨税暂行条例》的制定则证明国务院在税收方面的立法权仍然存在。

1985年全国人民代表大会对国务院的授权决定做出之时就受到学界的广泛批评，这一授权决定赋予国务院的立法范围不可估量，且就《立法法》第八条规定的10项法律保留事项来说，至少能完全包含其中的“（六）对非国有财产的征收；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”，至于第七项的民事基本制度只要涉及到经济体制改革和改革开放也都可由国务院授权立法。在此情况下，1984关于工商税制的授权决定完全沦为无意义。所有关于税收方面的法规或条例可基于后者的授权决定而制定，2009年对工商税制授权决定的废止显得毫无价值。所谓授权终止，只是部分学者的一厢情愿。

四、完善授权立法体制的建议

在我国现有体制之下，对授权立法的监督仅仅依靠全国人大及其常委会，全国人大每年举行一次例会，每次会期仅半个月左右。虽然全国人大常委会每两个月召开一次会议，但会期也很短，在专门委员会缺乏实际的授权立法监督权的情况下，无法及时处理授权立法中出现的问题。全国人大及其常委会的职能很多，实际上无暇顾及授权立法的监督工作。在此情况下，国务院根据授权决定制定的法规或条例即使存在对人民利益的损害，也很难及时得到纠正，更遑论对国务院根据自身的需要而制定的大量行政法规的监督。既然实践操作存在诸多困难，只能依靠制度的完善对国务院形成制约。

授权立法制度的完善有众多途径，根据上文的分析，笔者认为，确立严格的授权终止制度应当是值得考虑的途径之一。缺乏完善的授权立法终止制度的问题是明显的，立法体制的混乱，国务院权限的扩张，人民利益的受损等，可以从以下几个方面着手进行完善：

（一）明确相关立法事项授权终止的含义

首先，需要对授权终止进行严格解释和执行。某一立法事项经由全国人大及其常委会制定或修改成法律，国务院即不具有该立法事项的制定权和修改权。其次，需要全国人大及其常委会对授权决定作出详细说明。若是暂时不能确定授权立法的范围，可以先采取部分事项列举，当其中某一事项授权终止即表示对该事项的收回。最后，特别决定优先于概括性决定。以工商税制的授权决定和基本经济制度和改革开放相关事项的授权决定为例，后者概括包含前者，前者后来被废止，国务院就不具有被废止授权决定所包含事项的立法权。

（二）采取一事一授权

为了防止被授权机关滥用权力，加强对授权立法的监督，世界各国普遍实行一事一授权或单项授权制度，严格控制多事一授权或概括式授权方式。而我国刚好相反，除个别例外，主要采取概括式授权。这种概括式授权给授权机关对授权范围进行控制带来许多困难。以1985年授权为例，不存在外围的界限，可以解释为是时代的局限性，但随着法制建设的发展，与国外交流的增加，大致事项还是能够确定的，仍然以时代的局限性作为借口则显得不够理智。一事一授权虽然会带来抑制国务院积极性的不利后果，但对于人民利益的保障却是巨大的进步。在法治取得巨大进步的今天，公平和效率的天平应该可以拨正，不能再一味强调效率而忽视公平。

（三）对现存授权立法事项进行整理

授权决定存在的问题以及被授权者行使该项授权存在的混乱状况表明，需要最高国家权力机关有所作为。有学者提出完善授权立法制度的建议，可资借鉴。其建议全国人大及其常委会作出新的决定，内容包括：第一，由全国人大常委会责成国务院进行清理并提出报告，以便对1985年授权决定的行使情况进行监督清理；第二，在清理的基础上，或者终止一部分授权制定法规权，或者重新加以授权，对有关限制性条件作出明确的规定；第三，建议今后在作出授权决定时，明确要求国务院定期将行使权力的情况及时向全国人大及其常务委员会报告，并要求国务院在制定的行政法规中明确表明依据的授权决定，对授权决定的行使期限作出最高限制。

结语

我国授权立法中的授权终止虚假性是明显的，导致的问题也是突出的。授权立法制度是一个完整的环形：由全国人大及其常委会对国务院作出授权决定，国务院根据授权决定进行授权立法；当条件成熟时，国务院必须自觉主动地执行环形的另外半圈，即归还相关事项的立法权。现存研究往往注重前半圈，以及对国务院授权立法的监督，而往往忘记授权立法制度的完整性，忽视后半圈的完成。笔者试图对此作出探究，希望能得到学界诸君的共识。

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D 901

A

2095-0829（2013）06-0032-05

2012-05-11

刘亮，华东政法大学宪法学与行政法学研究生，研究方向：宪法学、行政法学。