朱静

近日，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，意见指出，新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。

财政部有关负责人就《指导意见》出台的背景做了相关的解读，改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。

这位负责人也谈到近年来，一些地方根据实际情况，积极探索政府向社会力量购买服务。但从总体上看仍处于探索阶段，迫切需要出台全国性政策，指导和推动各地开展政府向社会力量购买服务工作。

从上述《指导意见》来看，政府购买服务不仅意味着在民生支出方面国家要有所侧重，还意味着深化了社会领域改革和推动政府职能转变。

锦上添花？雪中送炭？

2013年9月，财政部部长楼继伟在谈到民生保障时指出，保障和改善民生是公共财政的优先方向。在财政收入增速放缓的情况下，保障和改善民生要尽力而为，量力而行。首先是有多少钱办多少事，不能超过财政收入能力安排支出。因为超过财政收入能力的支出是不可持续的，这一点是财政的基本原则。

以往在民生财政方面主要是看民生投入的覆盖面是否广泛，讲究的是面面俱到。其形象的说法就是“撒芝麻盐”，只要是涉及到民生的事情政府都要管。除了财政直接负担的民生支出外，还有来自各个业务部门的民生项目的支出。从中央到地方，就财政支出特别是保障改善民生的支出中，似乎都在体现着一种“刚性”增长，体现出政府保障民生的决心。但如此大规模的财政支出，该如何提高资金使用效率？这种泛泛的民生支出真正能得到老百姓的满意吗？而在目前经济情况下，什么才是合理的民生支出？

种种问题摆在眼前，楼继伟在3月份履新后的首次公开演讲中从侧面回答了这个问题，他说：“目前仍有很多民生政策制度尚不完善、缺乏约束。我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人。”从这句话中可以看到民生支出将要转变的基调，即指明了下一步提高民生资金使用效率的改革方向。

随后在财政收入增幅下降的背景下，楼继伟再次强调在保民生的前提下必须做出有侧重的调整。他认为，由于财政收入增速放缓，必然带来支出压力。但民生始终是支出重点，今年以来民生支出增速一直超过整体支出增速。但同时，民生支出要守住底线，突出重点。守底线就是保基本，要“雪中送炭”，而不是“锦上添花”，要考虑财政收入的可持续性。

当前在财政资金安排上，有些支出不太符合实际，有的具体项目不尽合理。今后编制预算要根据实际情况确定支出重点，满足人民群众的迫切需要。同时，要对一些项目支出进行评估，看是否达到了预期目标。如果没有达到，就要做一些调整，提高财政资金的使用效益。

比如对义务教育的投入，有的地方公立学校校舍豪华，有的地方很多孩子挤在一个地方上学，很容易看出什么是“雪中送炭”，什么是“锦上添花”。教育投入要更多用在解决农民工随迁子女就学、改善集中连片贫困地区办学条件上。

权宜之计？长久打算？

对处于深度转型调整期的中国而言，财政收入增速的放缓会倒逼政府走“过紧日子”的正常轨道，同时也带来了提高财政资金绩效，更公平和有效保障和改善民生的新课题。民生支出应该是“雪中送炭”，成为了目前民生支出的主音调。

中央财政对于民生投入由过去的大包大揽，到现在更加注重“雪中送炭”，由此可见，这个转变过程绝非偶然，是有其内在原因的。中央财经大学财政学院教授曾康华给记者做了分析，他认为其中一个原因是，新一届政府的执政理念发生了一些变化。上一届政府大力推进民生财政的理念，在具体举措上似乎大包大揽，政府的职能有些越位，管了一些管不了也管不好的事情，至少是部分取代了市场的职能，这与市场经济条件下要发挥市场基础性的资源配置职能不符。新一届政府执政后，执政的理念发生了一些变化，似乎更注重发挥市场的功能，更强调市场机制配置资源的基础性作用。虽然新一届政府在民生支出上面更加注重投入重点，使民生财政工作得以深化和完善，但是新一届政府更强调集中财力解决人民群众最关切的问题，并且力争把这些问题解决好，而对于可以由市场调节的民生问题，要充分发挥市场的力量来解决，这样的话，政府既不缺位又不越位，既能真正发挥政府的作用，也能真正发挥市场的作用。

曾康华分析另一个原因说：“财政民生支出必须建立在雄厚的、稳定的又可持续的政府财政收入之上。过去几年，之所以政府在民生事务上大包大揽，在很大程度上得益于政府财政收入大幅度地增长，今年以来，政府财政收入增长速度大幅回落，如果在民生事务上再大包大揽，至少现今政府的财政收入难以支撑。所以，现今在民生支出上要更加注重雪中送炭，突出投入重点既是新一届民生财政理念的转变，也是建立在稳健财政基础上的必然选择。”

当然，对于民生支出的这种变化，乃至执政理念的变化，许多人都在揣测是政府在财政收入增速放缓情况下的权宜之计？还是关乎国家社稷的长久打算？

曾康华判断，应当是中央财政在民生支出方面的长久打算，至少说是本届政府的执政理念。事实上，从这几年中央财政在民生方面支出的情况看，似乎在民生支出方面事无巨细，越管越多，越管越宽，就越能体现民生财政的特点，其实这是一种误解，也是存在问题的，且不说中央政府的财政收入对于承担这些事务的开支会难以为继，更重要的是造成了中央政府的事权越位。

“作为中央政府来讲，要承担国计民生等重大项目的开支，比如像南水北调工程、西气东送、南北东西的交通大动脉、航空航天工程、重大传染病防治等等，这是中央政府要承担的事务，把这些事务解决好，是最大的民生。至于教育、就业、医疗、养老、地方基础设施等事务则主要由地方政府承担，中央政府根据自身财力状况酌情补助。所以，今年以来对于民生支出结构的这种变化，实际是从界定各级政府职能的角度和恰当确定政府与市场功能的角度，来厘清并界定好各级政府的职能，来处理好政府与市场的关系，这是实施民生财政的前提，只有这样，民生财政的理念才具有科学性，建立在这个理念基础上的财政民生支出才是科学的、合理的和可持续的。由此可见，新一届政府民生财政理念的转变，不是因为财政收入增速放缓情况下的权宜之计，而是对过去实施民生财政理念理性的回归，更符合科学发展观的内涵。”曾康华说道。

以收定支？以支定收？

中央政府在财政的基本原则上，明确一点就是有多少钱办多少事。但是就地方政府来看，往往实际操作的程序是有多少事筹多少钱。中央与地方这对矛盾体似乎又在印证了上下观念的错位状态。两种理财思路，哪种能让民生财政达到最大优化。

曾康华认为，如果从财政理论角度观察，中央政府的理财思路是“以收定支”；而地方政府的理财思路是“以支定收”。事实上，对这两种理财思路很难绝对地判断究竟谁好谁不好，因为政府在一定时期实施什么样的理财思路，是由一国经济发展程度和财政状况来决定的，但从根本上说，“以收定支”的理财思路应当是政府遵循的基本思路，这样的思路强调的是一种稳健的财政思路，即保证财政收支平衡，把财政支出建立在财政收入之上，采取这样的思路要以经济运行平稳和财政收支状况良好为条件来支撑。而地方政府采取“以支定收”的思路是因为特定的历史和现实背景造成的，即由于财政体制、政府间的竞争、地方官员升迁、促进当地社会经济发展等诸多因素形成了地方政府现在的所谓理财思路。

“我认为，在现阶段，第二种思路是不可持续，蕴藏很大的风险，风险主要是‘收，‘收里面有大量的债务，这种通过债务筹措的‘收，是不稳妥的，如果地方政府的‘收没有建立在稳妥的基础之上，那迟早会出现问题。”曾康华说道。

曾康华说，过去我们有个思路就是基层能办的民生问题，也要一层一层地往上提，这样就能得到很好的保障。比如养老保险，原来老年人退休由单位发工资，后来先统一到地区，再后来统一到省，所以老年人现在拿着存折到省里的银行，都可以去领工资。但是比如一个街道漏水，旧楼房翻修，这些就应该由地方政府来办。所以民生财政要有层次的，要根据不同的需要，不同的设计，来界定该由谁来管。不管是有多少钱办多少事，还是有多少事筹多少钱，这两种理财思路要互相结合。两者结合起来是最好的，但前提是无论哪种理财思路都要建立在政府监督的基础上。