王怡

摘要：古典混合政体思想强调不同社会阶层之间的相互制约，现代分权制衡理论主张权力之间的分立制衡。无论是古典混合政体还是现代分权制衡，最终目的都在于实现权力的均衡。两者之分野仅在于，前者是古代政治思想家从实证的角度，从人与人之间、不同阶层之间真实的相互往来与影响的过程中发掘出的政治智慧，后者则是前者在资产阶级革命时期经意识形态化后的哲学表述，旨在淡化人、阶级、阶层等实体形象，维护人民主权与社会契约的逻辑前提。美利坚合众国按照分权制衡理论构造出三权分立政体，追根溯源，本质上不过是古典混合政体的临摹，因而有别于民主政体。言民主必提美国，言美国必曰民主，实则是对美国政体的一种误读。

关键词：民主政体；混合政体；美国政治制度；分权；制衡

中图分类号：D033 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）05?0101?06

19世纪，托克维尔在对美国社会进行了实证考察后，写就了《论美国的民主》。此书向来被理论界奉为探讨美国民主的经典之作，后世为学之人如欲了解美国之民主政治，几乎无一例外地会对该部著作悉心研读。与此同时，托克维尔对美国民主热情洋溢的描述也固化了美国在众人心中的民主形象，学界饱学之士探讨评论自由民主制度之时，无论褒贬，多以美国做为典型范例和参照。然而，当年托克维尔论及美国的民主，与其说是着眼于美国的政治制度架构，倒不如说是立基于美国的整体社会图景。因为实际上，民主之于美国仅仅意味着政府权力的合法性来源，而无法代表政体构造上的人民主权。尽管洛克的议会主权论和卢梭的人民主权学说均对美国革命与建国产生了深远影响，但治国之术与建国之道却实属异质。在建国之后很长一段时间内，美国国内曾就政治制度的设计与建构展开激烈的争论，联邦党人与反联邦党人之间的论战反映了美国政体形成的心路历程。美国现今的民主宪政体制是建国者们在考察权衡了古代政体利弊以及近现代政治理论思想家们的学术贡献后做出的审慎决择，其政治实践也一再印证，此种政体对于幅员辽阔、种族文化多元的新兴国家来说的确是最佳选 择——联邦制有效地维护了中央与地方之间的利益均衡，三权分立并相互制衡确保着各项国家权力有条不紊的运行。

然而，美国所谓的民主共和到底是怎样一种政体，其建构依据又是怎样的理论基础或者实践经验？无论

是“民主”还是“共和”都不过是空洞的言词，存在着语言学上的指称障碍，只有撇清修饰词语的模糊性，才能在本质层面对其进行准确的定位——本文所进行的正是这样一项工作。以传统政治理论为起点，延着从古代民主政体到混合政体观再到现代分权制衡理论三点一线的发展路径，文本试图结合美国政治制度的现实状况，即立法、行政、司法三权的分立与制衡，对美国政体构造的理论基础和美国政体的实质属性进行深入解读。

一、从民主政体的发端到混合政体的兴起

（一） 民主作为一种政体形式

考察民主的历史渊源时，学界均能达成的共识是，古代民主与现代民主的实质其实大相径庭，两者的区别不仅体现在古代民主产生环境的特殊性上，也体现于具体的运行机制当中：古代小国寡民实行的是直接民主，而现代民主大国必须采取代议制以确保政体的良性运作。古代民主与现代民主之间的区别还体现在，两个时代在使用民主一词时，具体指称的范畴不同。现代政治人所谈论的民主，多是从人民主权要素出发，围绕人民主权这一内核探究民主的最佳实践路径，即通过一系列的制度安排，在保证国家机器高效运转的同时，维护政权的合法性基础。代议制、宪政民主、选举制等均是围绕这一主题所进行的制度设计。古代政治思想家们所说的民主，往往指代一种具体的政体安排，即与君主政体、寡头政体等相对而言的民主政体。

古希腊时，希罗多德最先提出民主一词。他指出民主政体是与君主政体或寡头政体相对立的民治或多数统治的政体，民主政体的基本特征是公民掌握国家的政治权力，即所谓政事取决于民众，并且这种参与国家政治生活的自由权利带有鲜明的平等性。民主政体的实践始自雅典。历经了梭伦改革和克利斯提尼改革的奠基，雅典的民主制度在伯里克利时代得到高度发展。在伯里克利时代，执政官由抽签产生，并向所有等级的公民开放，为确保贫困的雅典公民能够享有担任公职的物质保障，国家还会对其发放相应的公职津贴。

在古典政治理论中，柏拉图对各类政体的划分及优劣最先提及，但首次明确提出并系统论述政体分类的却是他的学生亚里士多德。在《政治学》一书中，亚里士多德继承和发展了柏拉图的政体类型，详细阐述了政体分类和政体优劣的思想。亚氏认为，划分政体的标准主要有两条：其一是掌握最高统治权的人数多寡；其二是统治者能否为城邦谋取公共利益。以此为标准，可将政体划分为三种常态政体，分别是君主政体、贵族政体、共和政体；三种变态政体，分别是僭主政体、寡头政体和民主政体。在三种变态政体当中，民主政体相较更为稳妥。[1]（182）在亚氏看来，柏拉图所说的民主政体和平民政体本质上无甚区别，它们都是平民政体的子类，只不过前一种政体较后者而言更为温和。然而，不论这两种政体之间关系如何，它们都属于变态政体，无法引领城邦通往至善的生活。

撇开古典政治思想家们对各类政体优劣的不同评判，通过雅典的政治实践以及各类政体的划分标准，民主政体的原貌不难窥见。真正的民主政体至少应当包含如下几点要素：其一，城邦公职对所有公民开放；其二，公民按平等原则参与城邦政治生活；其三，在政治决策中遵从多数原则。正如亚里士多德的观点，政体的划分依据是城邦最高权力的结构形式以及最高权力的分配体系。民主政体的基础是公民，是在希腊城邦的政治生活中享有参与权的人，因此，民主最底线的特征是公民享有政治参与权，最高标准是最高权力掌握在公民手中。

（二） 混合政体观的兴起

由民主政体向混合政体的转向根源于人们对民主政体先天缺陷的反思。古代直接民主的局限性十分明显。首先，在直接民主之下，统治者与被统治者的身份是重合的，公民作为国家的主人直接管理自己的事务，而非通过中介或代表。尽管这种形式能够最大限度地反映和汇集城邦公民的意愿，但这种由公民直接决定国家事务的直接民主，也会为平民政治和多数专制埋下隐患。其次，直接民主之下的国家治理活动缺乏专业技术含量，无法保证治理的科学与高效，也无法保障城邦的最大幸福。再次，直接民主要求城邦公民对政治事务能够广泛参与，但在实际运作过程中，直接民主的真实性总是要打折扣，因为时空的局限性不能确保全体公民的政治权利都能正常行使，财产的多寡也始终是影响和制约公民参政议政的重要因素。鉴于民主政体在理论层面和实践层面的上述缺陷，古代智者纷纷转向，另求他类优良政体。

亚里士多德关于政体划分标准和政体优劣比较的理论拉开了混合政体思想的序幕。亚里士多德认为，单一政体只追求某些群体的利益，而置其他群体的利益于不顾。比如，寡头政体热衷于使用虚假的利益欺蒙平民，[1]（215）而民主政体则倾向于剥夺富人的财富，迫得富人联合，引发城邦内讧。[1]（253）因此，无论是民主政体还是寡头政体，总会有一部分人的利益得不到保障，真正良善的政体应当是两者的结合，即兼顾贵族与平民利益的混合政体。在混合政体之中，统治者能够不偏不倚，不走极端，在不同利益集团之间寻得平衡，从而实现并维持政体的稳定存在。

古罗马的西塞罗同样也将混合政体视为最佳政体。不同于前人之思路，他认为，在几种单一政体之中，君主政体固然是最好的，但倘若国家被一人支配而臣民的自由受到过多限制，则不利于政体的稳定，并且易于滋生腐败，使得国王沦为暴君；同样，民主制虽有优点，但仍无法避免沦为集体僭主的危险。综合各种利弊考量，最好的政体应是混合政体，即将君主、贵族、平民三者力量结合起来，“一种温和的并平衡了的政府形式甚至比君主制更可取。因为一个国家中必须有一种最高的和高贵的成分，某些权力应该授予上层公民，而某些事物又应该留给民众来判断和欲求。”[2]

文艺复兴时期的意大利思想家马基雅维利立足于人性论的基础，考察了社会生活。他认为人性是恶的，是自私自利的，在任何情况总是趋于保护自己的生命和财产安全乃人之本能。并且，人对权力财富的欲望是无止境的，而无止境的欲望又会引发战争，国家于是浮出水面。马基雅维利像亚里士多德一样，也将正常的政体分为君主政体、贵族政体和共和政体。基于其人性恶的基本观点，马基雅维利认为共和政体的优越性在于：其一，有利于保证财产的稳定，防止国家财产落入君主一人之手；其二，符合自由平等的要求，可以增进公共福利；其三，按照人们的要求和意志使用官吏；其四，共和政体之下，贵族不可能造成太大的危害。此外，他还通过对罗马政史的考察，得出如下结论：罗马之所以能够长期保持强盛，正是得益于混合政体，而罗马最终的覆灭也印证了“混合”思想的合理性，源于人们对自己私利的关心远远超过对公共利益的关心，有一种强势集团为了自己的私利破坏混合均衡的倾向，任由这种倾向发展下去，则有可能导致混合政体的毁灭。[3]（40）

自亚里士多德到马基雅维利，混合政体的观念是一脉相承的。理论家通过对各种单一政体利弊的分析，先后得出一致结论：真正稳定良善的政体必定是融合了君主、贵族、平民三方面力量，通过三方力量的相互制衡求得国家机器的良性运转。在他们的混合政体观念中，“民主”由最初的独立政体转变成混合政体中的一个要素，“民主”由台前转向幕后，通过混合政体中的权力分配加以体现。尽管华丽转身，但这里的“民主”并不存在指称困难，其仍然能够被准确描述，比如古罗马政体中的公民大会便是混合政体中民主要素的有形载体。

二、近代分权制衡理论的发展

我们虽然不能将近代政治理论中政体理论的地位下降简单归结为资产阶级革命引发的必然后果，但政体理论又的确是随着资产阶级革命中“自由”“平等”“人民主权”等口号宣言的兴起一步一步走向衰微的。然而，颇为吊诡的是，民主作为一种政体安排的制度架构逐渐沦为历史之扬尘，但民主当中的人民主权思想却得以扶摇直上，被资产阶级革命领袖推崇到无以复加的神圣之境。

人民主权思想发端于洛克的议会主权论。在洛克的政治理论中，君主主权应当让位于议会主权，王权应当受到合法制衡，以保障人民的生命、自由、财产等个人权利。洛克虽未明确提出人民主权的概念，但是，由于议会是经由人民选举产生的议员组成，议会主权论最终还是得以落脚在人民主权论的起点 上。[4]（83?85）继洛克提出议会主权论，卢梭重新演绎了社会契约论，解释了国家的起源，将绝对的人民主权观念推向顶峰。卢梭认为，人民主权不可转让、不可分割，更不可代表，公意是唯一的。因此，他反对三权分立，反对政党派别，主张公民直接参与制定法律，并通过法律控制行政权，从而使得统治者与被统治者合二为一。在卢梭设想的直接民主制下，国家事务同时也是普通公民的事务，国家与市民社会不再截然分立，而是趋于统一。

人民主权思想作为资产阶级革命的理论基础，旨在通过对国家权力合法性来源的论证进一步提出革命的正当性，以此倡导底层群众的支持与积极响应。社会契约论作为证成人民主权思想的逻辑前提，尽管曾被不同思想家以不同形式加以阐述，却是异曲同工。从社会契约到议会主权再到人民主权，这一系列环环相扣的逻辑链条实际上已经反映出民主在政治舞台上的角色转变，即由对政体形式的概括转向一种意识形态的表述。相应的，由近代资产阶级革命造就的古代民主与现代民主理念的分野，尽管在政体模式上切断了混合政体观的继续发展，但对应于古代政治思想家对直接民主弊端的反思，无约束的人民主权论同样也引起了人们的警觉。为防止权力的过于集中对个人自由带来侵害，权力视野内的均衡理论再次为人们所接纳和推崇。

首先，国家权力的内部均衡强调立法权、行政权、司法权的分立制约，从而避免国家权力的滥用和垄断。分权要求权力不能集中于国家机构的某一部门，不容许某一个体独揽，而应当被合理分割为若干部分。制衡要求合理分割后的国家权力相互之间形成制约关系，使这些国家权力能够在结构和运行中保持总体平衡。完整的三权分立思想由孟德斯鸠首次提出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]（154）这是孟德斯鸠在论证权力分立必要性时的经典论述。孟德斯鸠把国家权力划分为立法、行政、司法三个方面，并在对国家权力合理分工的基础上，指出彼此间如何相互监督、相互制约，进行协调工作，防止国家权力被某一机构或某一集团所独揽和滥用。

其次，人民权力与政府权力之间的均衡是近代分权制衡理论的第二层含义。人民权力与政府权力的均衡是洛克民主思想的精髓。洛克认为国家享有的最高权力是立法权，而立法权在本质上属于一种受委托的权力，即人民对于政府的服从是有条件的，政府之于人民的权威不是绝对的——人民是制约国家权力的主导性力量。在洛克看来，人民权力对于政府权力的制衡是民主的精神内核和题中之意。在代议制民主的体制之下，如果要坚守民主的理想与美德，就必须将最终的决定权交于人民手中。洛克的这一思想由美国的建国者之一杰斐逊所发扬，《联邦党人文集》中记录着这样一句话：“人们对于他们政府机关的控制，是衡量一个政府是否为共和制的标准。”[6]（264）这正是杰斐逊人民主权思想最为精炼的总结和体现。

第三，近代分权制衡理论中的均衡思想还体现在处理中央与地方关系的基本原则上。中央与地方的分权理论为杰斐逊最早阐述。杰斐逊认为，“均衡”在分权制衡中不仅体现为立法、行政、司法三权之间的均衡关系，更为重要的是，“均衡”还意味着，分权的前提应是主权在民和自由原则。因此，分权制衡理论除了应当要求立法、行政、司法三权互相牵制外，还应当要求中央与地方之间实行分权，以此防止权力过分集中于中央机构，确保国家权力保持均衡状态。杰斐逊关于中央与地方的分权论证是对孟德斯鸠分权学说的重大发展，同时也决定了美国联邦制的最终确立。

近现代分权制衡理论与古代混合政体观是在完全不同的两个范畴内谈论均衡的——前者是在国家权力内部强调不同性质的国家权力的均衡与配比，即立法权、行政权、司法权的分立与制衡；后者则侧重于讨论同一政体内部各种阶级力量的对比与平衡，主张将作为一个整体的城邦权力分配到不同的阶层手中，防止阶层之前相互侵夺彼此的利益。然而，尽管存在上述差异，两者在理念层面还是可以视为殊途同归。因为，在古代混合政体理论中，由不同阶层所掌握的不同权力，从性质上而言，很大程度上可以同后世权力分立中的不同类型的权力相对应，即混合政体中强调的“合”是不同阶层的权力握有者的“合”，而后世分权理论中强调的“分”是不同属性权力的“分”，两者实有异曲同工之妙。

三、美国政体的建构

（一） 从《邦联条例》到《联邦宪法》

美利坚合众国建国之初实行的是邦联制，《独立宣言》之后，北美英属的前十三个殖民地通过1777年《邦联条例》结成一个国家。根据《邦联条例》所建构的美国政府实行的是国会一院制，在一院制政府之下，囿于邦联国家的性质，中央政府的权力很小，各州政府享有高度的自主权。美国建国者们之所以选择按照邦联模式建立新的国家，初衷便为了防止强大的中央集权政府危害地方各州的权益。然而，尽管邦联政体的分权的确能够有效维护地方州政府的自主权，但过分强调分权的后果必须是疏于对权力制衡的考量。在各州的政治体制中，为扼制行政专权，政府的主要权力被赋予了立法机关，而州政府强大的立法机关只在极小的程度上受到中央政府的钳制，从而使得各州立法机关专权、滥权等违宪现象难以避免。州政府的立法专制引起了建国者们的警惕，他们不得不将建立一个强大的中央政府、完善权力制衡机制迅速提上日程。1787年美国12个州的55名代表聚集在费城讨论修改《邦联条例》。在进行了广泛深入的讨论之后，代表们发现，仅仅对《邦联条例》做出修改仍然不能满足现实的需要，修宪会议演变成为制宪会议。经过反复争执与商讨妥协后，1787年宪法终于诞生，美利坚由松散的邦联制国家顺利过渡为一个中央与地方权力均衡配置的联邦制国家。[7]

新宪法之下，联邦政府拥有足够的权威行使管理权，最终权力仍然归属公民所有，由公民通过直接或间接选举产生代表或任命官员行使权力，此即人民权力与政府权力的制衡。美国国会本身划分为两院：参议院和众议院，两院以一致的方式批准所有的法律。总统由选举产生，掌管行政部门以及各行政机构，独立于国会，不必对国会负责。总统负责实施法律，法院就有关法律问题的争议进行裁决，此即立法、行政、司法的三权分立与制衡。在联邦政府权力的分立与制衡外，新宪法还对联邦政府权力与州政府的权力范围做出明确的规定，联邦与州政府在各自权力范围内制定法律并予以实施，在联邦政府与州政府的共同管辖权之下，州政府尊重联邦政府的权力，而在州政府独享权力范围内，联邦政府不可干涉州政府的事务。这便是联邦宪法所确定的中央与地方之间的分权与制衡。

（二） 美国政体透视---分权制衡与混合政体观

尽管美国常被认为是现代民主国家的典型代表，但美国政体却远非古典政治学中所称的民主政体，而是吸纳了民主的精神要素，借助现代分权制衡理论重塑再造后的民主共和制。

在美国政体之中，国会是代议制民主的体现，分为两个独立且基本上平等的分支，众议院和参议院。众议院由各州人民选举产生的众议员组成，参议院则根据每个州拥有平等投票权的原理进行组织。人们往往认为，美国国会的基本设置、选举程序和议事规则体现了强烈的民主色彩。的确，美国国会中的民主成份不容忽视：首先，合众国公民的选举权，不因种族、肤色、或以前是奴隶而被剥夺或限制；其次，在美国国会的议事规则中，议会行使表决权时，简单事项由过半数的简单多数决定，重大事项则需由过2/3的绝对多数决定。无论是参议院还是众议院，两院议员都只有一票表决权。然而，美国国会中的民主成份又是有限的。因为，在按照纯粹的民主原则建构起的政治制度里，由各州人民直接选举产生的众议院较参议院而言，应当在决策方面享有优越权。当众议院与参议院存在某种无法解决的冲突时，由广大民众选举诞生的众议院应当拥有最终的发言权，这在欧洲许多实行两院制的国家中十分常见。然而在美国，事实却并非如此，除了诸如批准联邦官员以及批准协约等完全分配给参议院的几类问题外，美国众议院与参议院之间是一种势均力敌的状态。尽管众议院拥有提议税收立法等专门特权，但作为一个经验问题，众议院的特权还远不及参议院的那些特权来得重要。[8]（35）

美国总统常被人们称作全世界最有权力的职位，总统的权力由宪法赋予，即“保卫美国联邦宪法及执行国会制定的法律”。而“保卫美国联邦宪法”实际上便暗含了总统拥有强大的行政裁量权，只要他行使职权旨在保卫美国联邦宪法，他的行为便可在相当大的程度上获得合法性支撑。美国宪法规定：“行政权属于美利坚合众国总统。”为了执行这一职责，美国总统主管着联邦政府的行政部门——一个有几百万人的庞大组织。除强大的行政权外，美国总统在立法和司法方面也享有广泛的权力。联邦宪法第一条第七款第二节规定：每部法案必须在参议院和众议院获得通过，并在成为法律之前，送交美利坚合众国总统。如果他赞成，则应签署之，但若他不赞成，则应连同否决意见一道退回提议的那一院，该院应把反对意见记入它们的议事录中，并对该法案重新考虑。宪法赋予美国总统的此项权力不仅能够有效地阻止总统所不喜欢的立法通过，而且也常常是迫使国会在把这项立法提交总统之前，对其进行修改的一项威胁手段。[9]在美国的整个历史中，总统们一共否决了2 500部法案，国会仅仅推翻其中的106个否决意见。在总统的全部否决意见中，超过95%的都获得了成功。[8]（46）在司法方面，总统有权任命联邦最高司法官员，他可提名任命联邦法官，包括最高法院法官在内。总统还可以对任何被判处破坏联邦法律的人作出完全的或有条件的赦免。客观上看，美国总统的权力虽然比不上专制君主，但实有大权在握之感，不是帝王却胜似帝王。美国宪法在赋予总统如此之庞大的行政权力之时，做为宪法之父的汉密尔顿曾有如下表述以论证其合理性，他说：“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力，舍此，不能保卫本国免遭外敌的进攻，舍此，不能保证稳定地执行法律，不能保障财产以抵制联合起来破坏正常司法的巧取与豪夺，不能保障自由以抵制野心家、帮派、无政府状态的暗箭与明枪。凡对罗马历史略知一二的人，无不清楚当时的共和国曾不得不多次庇护于某个个人的绝对权力，依靠独裁者这一可怕头衔，一方面去制止野心家的篡夺政权的阴谋，制止社会某些阶级威胁一切统治秩序的暴乱行为；另一方面防止外部敌人占领并毁灭罗马的威 胁。”[6]（356）