洪生伟

服务业是国民经济的重要组成部分，服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。加快发展服务业，提高服务业在三次产业结构中的比重，尽快使服务业成为国民经济的主导产业，是推进经济结构调整、加快转变经济增长方式的必由之路，为此，国务院2007年发布《关于加快发展服务业的若干意见》；2012年又先后发布《服务业发展“十二五”规划》、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《现代服务业科技发展“十二五”专项规划》；交通运输部、民政部等20多个部门先后联合发布《全国服务业标准2009年—2013年发展规划》、《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》；这些纲要性规划性文件都强调“建立健全服务业标准体系，推进服务业标准贯彻实施，扩大服务业标准化覆盖范围，不断提高服务业标准化整体水平。”我国标准化部门也于2007年会同国家发改委启动全国服务业标准化试点工作。2007年以来，我国已开展了283个国家级服务业标准化试点，包括生产性服务业、生活性服务业、社会管理和公共服务三大类。生产性服务业试点66个，如物流服务、商业服务、拍卖服务、交通运输服务、科技服务、通信服务、金融服务、电子商务服务、知识产权服务等。生活性服务业试点116个，包括旅游服务、住宿餐饮服务、社区及家庭服务、物业服务、体育服务及养老服务。社会管理和公共服务试点101个，如行政服务、城市及市政管理、公共文化服务、社会保险经办服务、公共气象服务、城乡统筹等。通过服务业标准化试点的开展，进一步加大了服务业标准的实施力度。国家标准委联合国家发改委等部门制定了《关于推进服务标准化试点工作的意见2007》以及《服务业标准化试点实施细则2009》等文件，制定颁布了一系列服务标准化方面的国家标准；各省市、自治区也广泛开展省级服务业标准化试点；在优化服务产业结构、建立诚信服务、促进服务业可持续发展等方面取得了成效。

但是，笔者在参与服务业组织标准化试点实践中却发现：指导服务业组织标准化试点的四个GB／T 24421《服务业组织标准化工作指南》系列标准有很多问题，现剖析如下：

一、GB／T 24421.1—2009《服务业组织标准化工作指南 第1部分 基本要求》与GB／T 15624—2011《服务标准化工作指南》内容差异较大

GB／T 24421.1—2009和 GB／T 15624—2011都是指导服务标准化的国家基础标准，可是两个标准在相关内容方面的文字和要求却差异较大，见表1。

表1 GB／T 24421.1—2009和GB／T 15624—2011内容差异

表1 （续）

从表1中可以看到：GB／T 24421.1—2009和GB／T 15624—2011的基本原则、标准制定、标准的实施、标准的评价和改进内容及表述方法都大不同，有些是完全不同的思路、角度和方法。

二、GB／T 24421.2—2009《服务业组织标准化工作指南 第2部分：标准体系》既不符合GB／T 13017—2008《企业标准体系表编制指南》，又不符合服务业组织实际

尽管服务业组织不一定是企业，但相当大一部分服务业组织是企业，完全可以参考GB／T 13017设计其标准体系；而且GB／T 24421.2的“4.2总体要求”中4.2.7规定“标准体系表编制应符合GB／T 13016和GB／T 13017”，国家标准委2011年发布的《服务业标准化试点评估计分表》中“二、标准体系”也明确提出“标准体系框架……符合……GB／T 13017的规定”。因此我们可以把GB／T 24421.2—2009与GB／T 13017—2008对照如表2所示。

表2 GB／T 24421.2—2009与GB／T 13017—2008的对照

从表2中可以看到：两个标准体系的子体系数量、标准子体系的标准类别都是不同的，依据GB／T 24421.2建立的标准体系或标准体系表根本不符合GB／T 13017的框架及要求；更严重的是GB／T 24421.2中还存在很多问题，如：

1.基础标准概念不清

众所周知：基础标准是“具有广泛的适用范围或者包含一个特定领域的通用规定条文的标准。”

[注：基础标准可直接应用，也可作为其他标准的基础（GB／T 20000.1—2002 mod ISO／IEC Guide2：1996）]

可是GB／T 24421.2—2009的“5 服务通用基础标准体系”却在“5.1 结构”中列入“测量标准”并在“5.7 测量标准”中规定：

“5.7.1 服务业组织运行和管理活动中使用的测量方法和测量设备相关国家标准、行业标准、地方标准。

5.7.2 服务业组织制定的测量相关标准，包括但不限于：

a）测量方法、依据和程序技术规范；

b）测量设备使用技术规范；

c）测量设备检定规程及校准、安装和使用程序；

……

e）测量量值的计量基准和标准，测量、校准时间间隔；……”

请注意：测量方法和测量设备标准是测量／计量技术标准，却被归入基础标准；而网络计划技术、价值工程等服务业组织所需的管理基础（方法）标准却没列入基础标准。

2.安全标准人为分成两类

安全标准是保障服务安全性实现的重要标准，应该纳入服务业组织服务保障标准体系；但对一个服务业组织来说，安全标准是一类标准子体系，包括服务运行安全技术和管理标准、消防安全技术和管理标准、职业健康安全标准、信息安全标准、食品安全标准及各类应急（预案）标准等；可是GB／T 24421.2—2009在“6 服务保障标准体系”中却只列入安全与应急标准与职业健康标准两种，不知什么原因？

3.没有与时俱进，与服务质量管理标准或体系程序文件不协调

GB／T 24421.2—2009的“7 服务提供标准体系”依据原ISO 9004.2：1994《质量管理和质量体系要素 第2部分：服务指南》分析为服务规范、服务提供规范、服务质量控制规范、运行管理规范、服务评价与改进标准五类；但是，很多服务业组织在通过质量管理体系认证或标准化良好行为水平确认时，已把服务规范、服务提供规范、服务质量控制规范及服务评价与改进标准制定成服务质量规范、服务质量管理标准／程序及岗位服务规范／标准。

4.服务保障标准构成混乱

顾名思义，服务保障标准是为保障服务有效提供而制定的某些保障方的技术和管理标准，GB／T 24421.2把“服务保障标准”定义为“为支撑服务有效提供而制定的规范性文件”并规定了环境标准、能源标准、安全与应急标准、职业健康标准、信息标准、财务管理标准、设施设备及用品标准、人力资源标准、合同管理标准九类服务保障标准。但细看这九类服务保障标准的内容（6.20—6.10），环境标准、能源标准、设施设备及用品标准、职业健康标准、人力资源标准的构成都是其技术和管理标准，财务管理标准、合同管理标准的构成只是管理标准；而信息标准、设施设备及用品标准的构成却是基础、技术和管理标准三类，如信息术语和编码标准、抽样及试验方法等。更何况服务保障标准也不仅GB／T 24421.2所规定的九类。

5.没有突出服务人员的服务行为规范

服务业组织标准化的主要目的是规范服务业组织及其员工，尤其是面对顾客或消费者的员工服务行为，做到服务过程程序化，服务行为规范化；从而提高服务质量。因此，必须按服务岗位制定岗位服务规范，实施相关的服务质量规范和服务质量管理标准；但GB／T 24421.2中却没有岗位服务规范／标准体系，使服务业组织标准化没有落脚点；也不能实现服务业组织标准化的目的。

可喜的是有些服务业组织自己补加了岗位服务规范／标准体系，有些正在制定的服务业标准，如《行政服务标准化工作指南 第2部分：标准体系与编制规则》（征求意见稿）中已明确规定：行政服务标准体系结构由行政服务通用基础标准体系、行政服务提供标准体系、行政服务保障标准体系和行政服务工作标准体系四个子体系构成。

实际上，GB／T 24421.3—2009《服务业组织标准化工作指南 第3部分：标准编写》的“5.1.2”规定“服务业组织可将服务规范和服务提供规范的要求规定在一项标准中”。但要符合GB／T 24421.2要求，也很难执行。

三、GB／T 24421.3—2009《服务业组织标准化工作指南 第3部分：标准编写》和GB／T 28222—2011《服务标准编写通则》的内容差异

两个都是指导和规范服务标准编写的标准，可是除了服务标准／服务规范的质量特性要求都是要求：a）功能性；b）经济性；c）安全性；d）舒适性；e）时间性；f）文明性六个方面之外，在基本要求、服务人员资质、安全、服务环境、服务设施、设备及用品等方面都有内容上的差异，详见表3。

表3 GB／T 24421.3—2009和GB／T 28222—2011内容差异

表3 （续）

从表3可以看到：GB／T 28222—2011为了实行 GB／T 24620—2009／ISO／IEC Guide76：2008，更多关注消费者需求，尤其关注老年人、儿童、不同文化背景以及不同行为能力等特殊顾客的期望和权益；服务标准的编写，既与国际标准接轨，又更符合服务业组织的实际需要和社会要求。

四、GB／T 24421.4—2009《服务业组织标准化工作指南 第4部分：标准实施及评价》和GB／T 15624—2011《服务标准化工作指南》中相关内容的差异

服务业组织标准化的重点是标准实施及标准实施后的评价，为此将 GB／T 24421.4—2009与GB／T 15624—2011中“8 服务标准实施”与“9服务标准化工作评价与改进”比较如表4所示。

表4 GB／T 24421.4—2009与GB／T 15624—2011的比较

表4 （续）

从表4可以看到：

1.实施方法与实施途径不同，前者是根据服务标准的特性，按照服务过程实现的时间顺序和服务要素来确定实施标准的方法，后者根据服务标准的内容、适用对象的特点的因素选择适宜的实施途径。

2.GB／T 24421.4规定服务标准实施前要做好组织、人员、物资和技术准备，GB／T 15624要求在标准实施前，除了组织人员、设备、资金等准备以外，还要制定工作计划和方案，宣贯标准，显然比前者要求更多、更全面。

3.GB／T 24421.4要求在服务过程的五个环节上实施服务标准，如服务人员应通过考核确认其达到标准要求后准予上岗等。GB／T 15624实施过程明确提出，对于服务标准规定的服务质量要求、服务提供要求等应转化为各个岗位的具体工作要求，加以实施；对于实施过程中遇到的各种问题应采取有效的措施加以解决，以保证标准各项要求的贯彻落实。后者比前者更具有针对性和实际意义。

4.GB／T 24421.4把评价分为评价原则和标准实施评价，标准实施评价规定了评价前的人员物资准备和确定评价方案，评价内容包括符合性评价和实施效果评价，并要求写出评价报告。GB／T 15624把评价分为组织自评和外部组织测评等方式，强调评价的六个程序，虽然比前者规定得简单一些，但更有指导意义。

5.GB／T 15624在强调服务业组织不断寻求服务标准化的有效性和效率的改进，强调过程的有效性和效率，并对纠正措施进行监视，以确保达到预期目标。而GB／T 24421.4没有改进方面的要求。

五、服务业标准化试点中的问题

虽然从总体上来看，目前GB／T 24421存在很多问题，但是在全国各地服务标准的试点中，却以GB／T 24421.4为主要依据，从而产生了许多问题，如：

1.生搬硬套GB／T 24421，使服务业组织标准体系与实际脱节，形成两张皮，导致形式主义。

2.以制度代替标准，使标准名存实亡，影响了服务标准化的作用发挥。

3.重标准制定轻标准实施及改进，大大降低了服务标准的成效等。

六、建议和对策

综上所述，在总结近几年服务业标准化的经验和教训的基础上，我国服务标准化试点的标准依据存在混乱现象，必须尽快纠正和解决，为此提出下列建议和对策：

1.在一个国家，服务标准化的基础性指导标准只应该为一套，不应当存在两套体系。因此，建议国家标准委、服务标准化技术委员会和现代服务标准化发展研究中心应立即修订GB／T 24421系列标准，或者发出更改通知。

2.要求试点的服务业组织从实际出发，建立科学、实用、有效的标准体系，并把试点的工作重点放在标准的实施、标准体系的评价和持续改进上。

3.各级标准化行政部门在对服务业标准化试点验收时，应从实际出发，修改现有的评估表，注重评估服务标准化的成效。以确保我国服务标准化正常健康地发展，推动我国服务业的发展和提升。