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日前，由中国社会科学院城市发展与环境研究所和社会科学文献出版社联合主办的“2013中国城市发展高峰论坛暨《城市蓝皮书No.6》发布会”在北京举行。《城市蓝皮书》认为，从政府财政支出的角度看，到2025年前基本解决农业转移人口的市民化问题。

农业转移人口市民化的程度仅40%左右

从《城市蓝皮书》发布会上，记者了解到，从市民化进程来看，我国农业转移人口的市民化状况不容乐观，2011年农业转移人口市民化程度综合指数仅有40.7%。进城农业转移人口在政治权利、公共服务、经济生活、文化素质等各个方面与城镇居民的差距均较大。具体表现在：

一是农业转移人口的政治参与水平低。调查显示，农民工“党团员中参加党团组织活动的比重”仅为37.2%，绝大多数农业转移人口在选举权、被选举权和社会管理等方面基本没有参与机会。

二是农业转移人口享受基本公共服务权益的比重低，平均享有权益仅为城镇居民的45.2%。据调查，2011年农民工子女在务工地公办学校接受教育的仅占39.2%，51.8%在老家接受教育成为留守儿童；与雇主或单位签订劳动合同的农民工比重只有43.8%；由于养老和医疗保险的接续、流转、异地结算等制度问题，农民工的城镇社会保险参与率也整体较低。

三是农业转移人口的经济生活水平低，仅为城镇居民平均水平的一半。2011年外出农民工月平均工资2049元，只有城镇单位就业人员月平均工资的58.8%；外出农民工独立租房或自购住房的比重约为15%，绝大多数人居住在雇主或单位提供的集体宿舍、工棚、生产经营场所或与他人合租住房；农民工人均月消费支出约为700元，仅为城镇居民人均月消费支出的55.4%。

四是农业转移人口的综合文化素质和工作技能低，仅为城镇居民平均水平的43.1%。2011年，外出农民工中高中（中专）及以上文化人口比重为25.5%，而城镇就业人口该比重为42.2%；外出农民工中大专及以上文化人口比重为7%，而城镇就业人口该比重为20.3%；农民工中接受过非农职业技能培训的仅占26.2%。

2030年前需农业转移人口达3.9亿

与会专家指出，未来我国需要城镇化的农业转移人口，既包括现有常住在城镇但还没有完全实现市民化的存量人口，也包括未来随着城镇化推进新增加的农业转移人口。估算结果表明，到2020年前和2030年前全国需要市民化的农业转移人口总量将分别达到3.0亿和3.9亿。

从存量来看，截止到2012年，全国需要市民化的农业转移人口存量大约为1.9亿人。从增量来看，考虑到我国城镇化的战略转型，预计到2020年，我国城镇化率将达到60%左右，城镇人口约为8.4亿，整体进入中级城市型社会；到2030年，城镇化率将达到68%左右，城镇人口将超过9.5亿，预计在2033年前后，我国将越过城镇化率70%的拐点，由此结束城镇化快速推进的中期阶段，进入到城镇化缓慢推进的后期阶段；到2040年，我国城镇化率将达到75%左右，城镇人口约为10.3亿，整体进入高级城市型社会；到2050年，我国城镇化率将超过80%，逼近城镇化率85%的峰值或饱和度，城镇化水平处于相对稳定状态。

这意味着，我国城镇化快速推进还有20年左右的发展空间。到2020年前，我国将新增城镇人口近1.3亿，2030年前将新增城镇人口2.4亿，2050年前将新增城镇人口近3.5亿。2011年我国城镇人口自然增长率为3.58‰，考虑到随着经济发展人口自然增长率下降因素，即使扣除3‰的自然增长人口，到2020年前全国城镇新增农业转移人口将达到近1.1亿，2030年前将达到2.0亿以上。

农业转移人口市民化面临六大障碍

2013《城市蓝皮书》指出，当前，有序推进农业转移人口市民化，主要面临着六大障碍：

一是成本障碍。根据研究测算，农民工市民化的人均公共成本全国平均约为13万元，人均个人支出成本约为1.8万元/年；除此之外，绝大多数农民工还需要支付平均约为30万元/户的购房成本。对政府而言，较高的集中公共投入，加上后续的持续性投入，降低了地方政府尤其是大城市政府推进市民化的积极性。此外，大部分农业转移人口很难承受年均支出成本之外的购房成本。

二是制度障碍。近年来，虽然国家出台了一系列促进农业转移人口在城镇就业和居住的政策，但由于制度变革涉及较高的成本和利益再分配问题，农民工进城就业并享受市民待遇的政策支持体系至今仍没有建立，影响农业转移人口市民化的户籍制度及其附属的公共服务和社会保障、土地制度等方面的制度障碍依然根深蒂固。

三是能力障碍。农业转移人口通常受教育程度较低，缺乏职业技能培训，工作技能相对不足，由此限制了他们所能从事的职业和工种，工资收入较低，难以负担较高的城镇定居、生活和发展成本，也很难满足部分城市积分入户的条件。

四是文化障碍。由于中国长期处于城乡隔离状态，城乡之间已经越来越具有两个时代或两个文明的含义。文化与行为方式的不同、经济生活差距以及部分城镇居民的偏见等，造成农业转移人口对城市生活的适应性与归属感缺乏，导致农业转移人口与城市原居民两大群体间存在隔阂、疏离，甚至是摩擦和冲突，形成了农业转移人口市民化的文化障碍。

五是社会排斥。城乡二元制度使部分城市居民形成了城市中心主义的心理优越感，部分城镇居民在思想和行为上排斥外来人口的融入，而个别外来人口违法犯罪、不遵守社会公德的行为，又加重了对外来人口的社会排斥。这其中既有在户籍、就业、教育、医疗、社会保障等方面显性的制度排斥，又有在思想观念、社会认同等方面隐性的心理排斥。各城市在接受农业转移劳动力的同时，排斥作为社会成员的外来人口享受城市的各种权益。

六是承载力约束。由于资源配置的行政化倾向，加上公共服务、就业机会和工资水平的悬殊差异，农业转移人口高度集中在大中城市。一些大城市特别是超大城市规模急剧膨胀，出现了交通拥堵、房价高企、环境污染、资源短缺等“城市病”；而小城市和小城镇由于缺乏产业支撑，公共服务落后，人气不足，发展相对不足。人口的集聚与城市的承载力之间的矛盾日益凸显。

农民工市民化人均公共成本达13.1万元

《城市蓝皮书》指出，农业转移人口到城镇定居生活并获得相应福利待遇和均等化公共服务，需要进行各种经济投入。这种市民化成本主要包括公共成本（政府成本）和个人成本两部分。测算结果表明，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，其中东、中、西部地区分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。在全国人均公共成本中，需要在短期内集中投入的约2.6万元，长期投入的每年约2400元。个人成本约为人均每年1.8万元，另外还需要集中支付一笔购房成本，约为人均10.1万元。

公共成本主要是政府为保障农业转移人口市民化而在各项公共服务、社会保障和基础设施新扩建等方面所需增加的财政支出。经测算，为保障农业转移人口市民化，东、中、西部地区的年人均公共服务管理成本分别为1623元、505元和465元，全国平均为806元；年人均城镇建设维护成本分别为716元、603元和547元，全国平均为677元；人均社会保障成本分别为45547元、34362元和39832元，全国平均为41356元；农民工随迁子女在城镇就学的人均新建学校和义务教育成本分别为15066元、12384元和12616元，全国平均为14180元；人均住房保障成本分别为15214元、9512元和10305元，全国平均为12011元。

个人成本主要指农业转移人口及其家庭在城镇定居所需支付的生活费用和发展费用。据测算，我国东、中、西部城镇人均生活发展成本分别为2.0万元/年、1.5万元/年和1.6万元/年，全国平均约为1.8万元/年。除此之外，绝大多数农民工还需要集中支付一笔可观的购房成本，即使按房屋建设成本价计算，东、中、西部城镇也分别需要12.6万元/人、8.4万元/人和9.1万元/人，全国平均为10.1万元/人。2011年我国户均人口规模为3.02人/户，依此计算，则东、中、西部地区农业转移人口的家庭购房成本分别为38.1万元/户、25.3万元/户和27.5万元/户，全国平均为30.5万元/户。

2025年前解决农业转移人口市民化问题

2013《城市蓝皮书》认为，推进农业转移人口市民化是一项长期艰巨但力所能及的任务。从政府财政支出的角度看，到2025年前基本解决农业转移人口的市民化问题是可能的，也是可行的。在这种情况下，全国平均每年需要消化1400多万的存量和1100万的增量，即每年共需解决约2500万人。如果按人均一次性公共投入2.6万元计算，每年政府财政需要负担大约6500亿元，占2012年全国公共财政收入的5.5%。这一比例应该在政府财政可承受的范围之内。

从全国看，可以考虑力争用15～20年的时间，从根本上解决农业转移人口的市民化问题，分阶段稳步推进市民化进程，实现有质量的健康城镇化目标。

近期（到2015年），分类剥离现有户籍制度中内含的各种福利，在全国推行居住证制度，对城镇常住外来人口统一发放居住证，持证人可享受本地基本公共服务和部分公共福利，如政治权利、劳动权益、就业培训、义务教育、基本社会保障等，切实保障农业转移人口的基本权益，基本实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖。同时，对符合一定条件的农业转移人口，如有固定住所和稳定收入来源、就业或居住达到一定年限等，应优先给予落户。

中期（到2020年），通过强化综合配套改革，完全剥离户籍内含的各种权利和福利，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度、社会保障制度和均等化的基本公共服务制度，初步形成市民化长效机制，基本实现基本公共服务城乡常住人口全覆盖。城乡居民实现在常住居住地依照当地标准，行使公民的各项基本权利，享受各项公共服务和福利，包括选举权、被选举权和公共福利享有权等。

远期（到2030年），建立市民化与城镇化同步推进机制，推动形成全国统一的社会保障制度和均等化的基本公共服务制度，在全国范围内实现社会保障一体化和基本公共服务常住人口全覆盖，确保农业转移人口在政治、经济、社会和文化等领域全面融入城市，公平分享改革发展成果，平等参与民主政治。

积极推进城镇户籍制度改革

2013《城市蓝皮书》指出，当前我国户籍制度改革最突出的制度性障碍是福利筹资的高度分权化。居民福利权益与户籍挂钩的制度是20世纪50年代逐步形成的，其结果是福利制度的城乡二元分割。但城乡二元分割主要影响的是福利统筹区域内的流动人口，而地区分割则影响的是跨区域流动的人口。

我国的福利支出责任主要由省级及以下政府承担，而且长期以来省以下政府支出占大头。在这样一种福利支出责任机制下，为新落户人口提供公共服务就需要主要依靠地方自身财力来解决，城市政府放宽落户条件的积极性显然不高。出于发展经济和控制财政支出之间的平衡，精明的地方政府就倾向于选择性地向拥有较高知识、技能和资本即能为地方经济做出较大贡献的人颁发户口，而不愿意向知识技能相对较低的人口敞开户籍大门，而实际上这些人也是城市经济发展和社会服务所必需的。因此，从中长期来看，必须改革这样一种福利筹资体制，提高中央和省级政府的支出比例，这样才能从根本上鼓励地方政府接纳外来人口，促进流动人口融入城市社会。

但近年来，各地方政府对区域内（省、市内）的城乡户籍一元化改革比较积极，区域内户籍人员的落户政策一般也松于区域外户籍人员。而对于跨区域的落户政策改革，除了少数地区外，地方政府的积极性并不高。究其原因，主要是因为，放宽对区域外人员的落户政策，除了能够吸引人才外，其他增加的基本上都是负担，地方政府需要依靠自己的财力为落户人员提供公共服务和福利，因此积极性不高。特别是当部分大城市遭遇“城市病”问题的时候，更往回退了。

目前，户籍制度的最大问题在于，它是门槛式的，即在没有获得户口的时候，什么权益都不能享有；而你一旦有了户口，就享有了所有权益。因此，户籍制度改革应从原来的“门槛式”过渡到“阶梯式”，具体来说，是使原来的“高门槛、一次性”获得所有权益的方式过渡到“低门槛、渐进式”的获得权益。至于哪些权利应当首先获得，哪些权利应该有条件的获得，需要考虑权利本身性质并综合资源分配的可能性。教育、公共卫生等影响人力资本积累和一生发展的权益，要优先给予。医疗保险、养老保险和失业保险是以个人缴费为基础的，权利与义务对等，不会对当地财政带来负担，只要持有居住证的居民就可以参加这些保险项目。对于有财政补贴缴费的项目（如城镇居民基本医疗保险等），中央政府应该研究制定全国统一的最低标准，且补贴外来人口参加各类保障项目。对低保等一般性社会救助和保障性住房等福利性待遇设置较高门槛是有必要的，这也是对流入人口的一种生存检验。具体可以根据待遇的特性和城市的规模，要求达到一定的社保参保年限和（或）居住年限后，才可以享受这些待遇。