本刊记者 邢 丹

随着国家海洋局的重新组建，“五龙治海”将正式终结。

2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》（简称《方案》）提出，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，国家海洋局将以中国海警局名义开展海上维权执法。此次改革实现了海上统一执法，是我国海洋管理事业发展史上具有里程碑意义的一件大事。然而，在众目期待下，此次重组将会以什么样的方式进行？在重组过程中又将会遇到怎样的困难？如何突破？重组“三定”方案未出，很多问题还悬而未决。

重组注脚

一直以来，中国海上执法力量分散、重复检查、重复建设问题突出，执法效能不高，维权能力不足成为中国海洋发展的心病。为了加强海洋资源保护和合理开发利用，维护国家海洋权益，《国务院机构改革和职能转变方案》提出，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，继续由国土资源部管理。主要职责是拟定海洋发展规划、实施海上维权执法、监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。然而，截止到目前为止，除了一些人事任命尘埃落定之外，仍有很多疑问有待求解。目前，四支海上执法队伍成员的身份有警察、武警、普通公务员以及合同制员工，究竟此次改革将会以什么方式进行整合，成为大家关注的焦点。

面对这些疑问，中国社会科学院边疆史地研究中心副主任李国强从观察到的一些细节向记者进行了剖析。他说，他特别注意到两个信号。其一，原国务委员兼国务院秘书长马凯（现任国务院副总理）在介绍《方案》时提到“整合”海上执法队伍，而并非用“统一”一词。他认为，“统一”和“整合”并非一个概念。“统一”是从队伍的功能性来讲，四支海上执法力量集中为一体。而“整合”大多是针对职责。其二，中编办主任王峰在回答记者问题时曾经说道，中国海警局并不是一个新的单设部门，这句话意味深长。因此，李国强认为，重组后的国家海洋局，整合的是职责而不是统一队伍，很可能四支队伍仍在不同的部门，但是它的职能和执法的行动要统一协调到中国海警局，而并非真的要重新建立一支庞大的执法队伍。重组后的国家海洋局，应不止于职能的“整合”，而要在功能“统合”上下功夫。重组不是职能的数量变化，更应该实现化学反应，形成合力。

上海日本研究交流中心研究员、中国海监东海总队原副总队长郁志荣在接受媒体采访时说，这次宣布的海洋执法机构重组方案有三个特点：第一、方向明、思路清、力度大。除交通运输部所属的海事部门外，将其他专司海上执法的机构海监、渔政、边防海警、海关缉私“四龙合一”，超出预期——之前业界估计，会在目前各地已探索成功的海监和渔政合并的基础上“二龙先行”。第二、中国传统做法与国际做法合一。不过这次机构改革方案明确一条，合并后的海上执法队伍属于国家海洋局领导，以中国海警局名义开展海上维权执法、接受公安部业务指导。这可以理解为法律并没有赋予国家海洋局警察权，而是海上维权执法时可以使用警察权，按照法律程序解释应该属于“委托执法”性质。第三、这次海洋管理体制改革后，涉海决策层面有中央海权办，协调层面有海洋委员会，国家海洋局作为执行机构，海洋管理体制和运作机制基本成型。

另外，业界还有一个疑问，那就是这次海上执法队伍整合，为何独独漏掉“中国海事”？大家众说纷纭。国家海洋局管理司原司长鹿守本认为，这样的处理“恰到好处”。海事局主要职责是负责国家水上安全监督管理和防止船舶污染、打涝救生、船舶及海上设施检验、航海保障以及交通行业安全生产的方针、政策、法规和技术规范、标准等，相对其他几支海上执法队伍涉及面比较多，其工作特点是国际性比较强。这一套工作体系，交通运输部已经建立成熟，包括设备、人员、培训等。如果把海事局的职责囊括到中国海警局，那就需要重新建立一套体系，这样岂不是浪费？如果让中国海警局负责那样一个具体繁杂的任务反而削弱了其综合执法的能力。

整合难题

中国海警局的横空出世，让人们充满期待。然而，昔日曾经多次试图整合海上执法队伍，却均以失败告终的阴影仍让整合之路充满忐忑。在未来的海洋维权执法中，重组之后的中国海洋执法力量，能否形成预想中立竿见影的“拳头效应”？这恐怕还需要有一个磨合过程。

战略研究院海洋问题研究中心研究员李杰认为，我国原先的“五龙治海”，多年来由于条块分割、各司其职，存在问题的确不少。但把几个部门的职能职责列在一起，就会发现这是一个极其复杂的“巨系统”。中国海监的职责是巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为；中国渔政则代表国家行使渔政、渔港和渔船检验监督管理权，负责渔船、船员、渔业许可和渔业电信的管理工作，协调处理重大的涉外渔业事件等;公安部边防海警主要负责近海治安，是此前中国唯一的海上武装执法力量;海关总署海上缉私警察的主要职责则是侦查走私犯罪、海上缉私、查处走私违规案件、缉私情报、国际执法合作等。不说别的，下一步要从上述纷繁复杂的内容中，梳理、整合出一套今后中国海警局统一、明晰、规范的职能职责，就绝非易事。它需要对当前海洋现状及维权行动的实时掌握，对机构改革和职能转变的深入掌握，对国内外海洋法律法规的透彻掌握。而如何处理裁撤部门的善后工作等也是改革难点。

国家海洋局管理司原司长鹿守本认为，如果海上执法的责权划分不清也会影响这次重组顺利前行，还有在执法当中中国海警局是贯彻海上“一把抓”，回来再“分家”，还是海上“一把抓”，即刻就“分家”，这些都必须予以落实。在统一执法问题上，记者在采访中，很多专家都表示了中国海警局未来还将面临很多的难题，归纳大体有几点：四支海上执法队伍是否从上到下彻底整合？制服是否统一？船舶如何统一舷号，四支队伍如何派船？执法船上是否能够配备武器？尤其是远洋执法，每次船舶出海耗资巨大，这钱该由谁出？执法中如何配备执法官？近海和远洋是否都实行统一执法？这些问题都是亟待解决的。

另外，涉海法律法规亟待完善。海洋局新闻发言人3月20日表示，海警局今后是否有刑事执法权，还需要法律的明确。在我国现行的海洋法律体系中，大量实践中的具体问题和实施细则分散在各种条例、办法、规章之中，而作为上位法的海洋基本法却长久缺席。海军原副参谋长张德顺2011年曾指出，由于缺少对应联合国海洋法公约的国家海洋法，海洋立法出现了单一法林立，中间有空白的状态。在海洋局重组之前，先完善立法还是先整合机构也是军界和学界专家们争论的焦点。既然体制改革先行了，那么就要求立法跟上，否则就会给海上统一执法工作带来影响。中国社会科学院边疆史地研究中心副主任李国强透露，他曾经在调研中了解到，由于我国涉海法律法规不健全，导致执法人员在海上执法当中面对一些违法行为不知如何处理的情况。该不该抓人？抓了人怎么处理？这些问题，让他们很头疼。我们总是听到中国渔船被外国扣了，船长被抓了，然后被审判了，但是我们似乎还没听到过中国法庭宣判外国船长的案例，从这一点足以看出我们的差距！

“三定”猜想

目前，重组海洋局的相关工作正在按照中央编办的有关部署进行推进，“三定方案”（即定机构、定职能和定编制）虽尚未出炉，但很明显的是，整合会面临一系列的难题。对此，众多专家在纷纷出谋划策的同时，也给出了各种猜想。

中国战略文化促进会常务副会长兼秘书长罗援表示，海洋局重组后，我们首先要改变即有的观念，海上维权与执法不再是各个部门自己的事，要形成大的国家海洋安全观的概念。第二，要排除一些部门利益的障碍，服从大局与整体利益。第三，在装备上做一些调整，适当配备一些自卫武器。以前国家海洋局下属的是海监总队，所属船只是公务船，但现在以中国海警局的名义执法，其船只应该是海警船。公务船不自配武器，最多配备水炮，而日本海保厅则配有一些重型装备，导致我们长期处于一种水炮对火炮的局面。而海警船则不同，它具有警察性质，可以配备一些自卫武器，以改变以前处于明显劣势的局面。若如罗援所言，那么中国维护海洋权益的能力，无疑将会大大提升。

关于统一执法，国家海洋局管理司原司长鹿守本给出了他的建议，国家海洋局重组首先要真正发挥统一协调和整合功能，可以实行委托执法，使海警局的职责、效率最大化，这是我们现在比较期待的。综合海上执法由海警局“一把抓”，回来再 “分家”，该谁管分给谁，这是一种很好的思路。按照这个思路，就能在执法效能上实现1+1>2。可以想象，如果按照这个思路整合顺畅，那么以前“五龙治海”却治不好海的现象将大大改观。中国海警的横空出世，将使得中国海上执法力量能够发挥更大效能，资源可以做到共享，避免重复建设、资源浪费。更为重要的是，像钓鱼岛、南海等远洋维权执法活动将成为常态化，使得在这些海域捕鱼的中国渔民更安全、更放心。

中国海上执法力量的整合和统一执法，将大大推动涉海法律法规的出台和修订。李国强认为，现在我们最缺的是海洋基本法和海上专项法。跟周边的国家相比，我们在这方面还需加强。以越南为例，其国内相关的涉海法律法规相对较完善，比如说外国船只“非法”进入越南主张的海域包括大陆架、专属经济区，根据所到区域及船只吨位、违法情况等予以数目不等的罚款，条款比较细。还有，什么情况下可以实行驱赶，什么状态下实行抓捕，以及如何进入司法程序等，都非常具体详尽。如果我们海上执法的法律法规不健全，那么即使我们的海上执法力量整合了，实行统一执法，两者之间仍然是脱节的。有了法，针对一些外国侵害我国领海主权的行为，才能进入司法程序。李国强先生的这一观点，国内很多专家在不同场合也表示过忧虑，并且他们也一直在呼吁加强这方面的建设。我们有理由相信，随着中国海警局的成立，在不久的将来，国内涉海法律法规将日趋完善，执法将更有力。同样，在不久的将来，我们也许会看到，外国船只侵犯我国领海主权的行为，将在中国法庭接受审判。

尽管中国海警局未来之路仍将充满艰辛，但“四龙归一”无疑将使中国海洋强国建设前行的脚步更坚实有力。