■张书林

地方党委书记兼任人大主任的探索从1992年就开始了，但一直争议之声不断。其中的争议主要不是集中在省一级，而是集中在市县两级。近来，不少地方又开始了分设的尝试。

目前，地方各级党委、人大换届工作已经结束。此次换届过程中，除继续沿用地方党委书记兼任人大主任的模式之外，也在较大范围和程度上凸显了党委书记与人大主任分设的尝试，而且分设的总体比例呈现出不断扩大之势。

地方党委书记兼任人大主任的探索从1992年就开始了，但一直争议之声不断。细究起来，争议主要不是集中在省一级，而是集中在（地级）市一级和县一级。因为中央明确规定了省委书记兼任省人大常委会主任，但对省以下没有明确具体的要求。

不过，鉴于上行下效的官僚体制效应，省以下的推行也没有明文禁止，这就造成了目前省以下的地方党委书记与人大主任有的兼职、有的分设，甚至时而兼职、时而分设的略显随意性、严肃性不足的境况。

一种定型化的模式

长期以来，地方党委书记与人大主任是分设的，分别由两个人来担任。只是到后来，才出现了地方党委书记与人大主任由一人“一肩挑”的兼职情形，并逐渐发展成为一种定型化的模式。

有证据表明，1992年中央在有关省（市、自治区）选举的文件中首次明确提出省委书记与省人大常委会主任兼职的要求，即“如果没有合适的人选，可以提名当地省委书记作为人大主任的候选人”。作为一种新型的实践探索形式，党委书记兼任人大主任自1997年党的十五大明确提出依法治国以后开始得到推广。人大是国家的最高权力机关、立法机关、监督机关，实行依法治国离不开人大作用的发挥，它内在地要求必须提升人大地位、强化人大权威。因此，党的十五大后基于依法治国和提升人大地位的需要，地方党委书记兼任人大主任的探索就在实践中加速推开。2002年开始的各省（市、自治区）换届选举中，中央作出统一要求：“各省委书记除非兼任政治局委员，一般应被推荐为本省人大主任的候选人”。于是，党的十六大后的地方人大换届中，地方党委书记兼任人大主任的模式开始风行。2004年9月党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出“适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数”的领导机构改革新要求，从而为地方党委书记兼任人大主任进一步提供了政策支持。

统计表明：党的十五大以来，省一级党委书记兼任人大主任的比例虽然相对较低，但一直呈增长趋势。在全国31个省（市、自治区）中，这种兼职的情况1997年是3个、1998年是7个、1999年是11个、2000年是10个、2001年是8个、2002年是11个，分别占总数的9.7% 、22.3% 、35.5% 、32.3% 、25.8% 和35.5%。党的十六大后，省一级党委书记兼任人大主任的比例大幅度提升。2003年初的地方人大换届后，全国31个省（市、自治区）已经有23个实行省委书记兼任省人大主任，占总数的74.2%；2008年初的地方人大换届后则是24个，占总数的77.4%；2013年初的地方人大换届后，省（市、自治区）党委书记兼任人大主任仍然是24个，继续保持较高的兼职比例。省以下的这种兼职情况，虽然近来有下降趋势，但在许多地方仍然较为普遍。这说明，地方党委书记兼任人大主任已经成了一种制度化惯例。

分设比例日渐增加

从2013年初地方“两会”换届选举情况来看，有一个新的现象值得特别关注，即地方党委书记兼任人大主任的兼职格局被打破，分设的探索已经展开。

从省一级的情况来看，省委书记兼任人大主任的情况与之前相比，保持了相对稳定。此次省级“两会”结束后，大体上延续了上一届的兼任模式，在31个省（市、自治区）中，除去4个直辖市和广东、新疆的书记是政治局委员不可能兼任省一级人大主任以及西藏也没有兼任之外，全国仍然有24个省（自治区）的党委书记兼任了人大主任。这一数字与2008年初地方“两会”结束后的情况基本持平。

但在（地级）市、县一级则有越来越多的地方选择了市委书记不再兼任市人大常委会主任、县委书记不再兼任县人大常委会主任。

九届全国人大期间曾就地方党委书记是否应兼任人大常委会主任进行过调研。根据调研报告，全国人大常委会提出了“不一定要层层兼任，怎么有利于党领导人大就怎么安排”的指导性意见。这实际上明确了地方党委书记是否兼任人大主任要具体情况具体分析的原则。十届全国人大期间，有些市、县就已经打破了兼任模式，不再实行党委书记与人大主任兼职。2005年成都开始实行分设，2007年陕西省集中换届结束后，除个别地方外，107个县（市、区）党委书记基本上都与人大常委会主任实行分设。

在2013年初的地方换届选举中，湖北、四川大面积推开市委书记、县委书记不再兼任人大主任，从而在全国引起广泛关注与轰动效应。2009年9月28日湖北省委下发《关于进一步加强和改进人大工作的决定》，要求“市县人大常委会一般配备专职主任”，并提出在换届过程中要进行统一的调整配备的目标要求。说到做到。湖北全面推行了市、县党委书记与人大主任的分设，引起党内外、国内外的热烈讨论。2009年11月，四川省委印发了《中共四川省委关于进一步加强人大工作的意见》，明确提出：“市、县(市、区)人大常委会主任可由同级党委书记兼任，也可由其他合适人选担任”，乡镇人大主席的人选同样“可由乡镇党委书记兼任，也可由其他合适人选担任”，从而为全省的市、县、乡党委书记与人大常委会主任分设提供了规范支持和政策依据。在这次换届选举中，四川省委按照“换届一个、分设一个”的原则，将分设模式在全省一点点推开。绵阳、宜宾、广元、遂宁、乐山、达州、巴中、眉山等市级人大常委会主任一职，均不再由市委书记兼任；许多县（市、区）的人大常委会主任一职，也不再由县（市、区）委书记兼任。

不仅在四川、湖北，全国许多地方的市一级、县一级，党委书记与人大常委会主任分设的情况也逐渐增多起来，总

体的兼职比例呈现出相对下降趋势。

尤其需要提及的是，全国的副省级城市、省会城市的市委书记与人大常委会主任分设的情况更为普遍。在成都、沈阳、长春、哈尔滨、青岛、武汉、西安、南京、济南、广州、厦门、深圳、大连、杭州、宁波等全国15个副省级城市中，目前只有宁波、武汉实行了兼任，其它则均实行分设。

为什么要分设？

在实践中，一些地方放弃党委书记与人大主任的兼职模式，实行分设模式。党委书记与人大主任的分设，同样具有其合理性。

切实保证人大独立性。人民代表大会是我国的最高权力机关、最高监督机关、最高决策机关、最高立法机关，是独立行使决策、监督、立法职能的机构。实行兼职以后，如果不能很好地处理和摆正党委书记与人大主任的角色，就会出现党委书记“绝对控制”人大进而党委绝对控制人大的局面。这就难免会造成新的党政不分、以党代政问题。如此以来，人大机构、人大行权的独立性，必将会受到损害。

着力规避权力过分集中。邓小平早在1980年的一次讲话中就深刻揭露了我国政治体制中存在的权力过分集中的弊端，并大力推崇以适度合理分权为核心的政治体制改革。但33年过去了，我们政治体制中存在的“权力过分集中于党委、党委权力又往往集中于书记”的最大弊端，仍然没有得到彻底根治。在地方党委书记的权力已经足够大、高度集中的情势下，如果再实行党委书记兼任人大主任，必然会进一步强化权力过分集中于党委书记的体制弊端。如此以来，就将对今后深化政治体制改革人为地制造更多的阻力和障碍。

有力保证人大的工作成效。长期以来，“一把手”政治是我们推进工作的重要法宝，几乎大事小情都要突出“一把手抓、抓一把手”。因此，地方党委书记的工作事务通常是异常繁重的，需要“一把手”负责的事情通常是多如牛毛的。在这种情况下，如果再不加分析、不加区别地推行党委书记兼任人大主任，就很难保证人大的工作成效。在深入推进人民民主、深化依法治国的态势下，人大的事务越来越繁忙，工作头绪越来越多，各种规格、形式、议题的会议也开得越来越频繁。在党委书记兼任人大主任的情势下，人大工作中的重要事务处理、会议召开甚至大事小情都要请示党委书记，都要党委书记出面主持或参加。党委书记又要抓一个地方的全面工作，要管大事、作决策，有时根本无法抽身去兼顾人大自身的工作。如此以来，人大的工作成效就会打折扣，严重的将会干扰人大的正常工作。有人指出：地方党委书记兼任人大主任很大程度上恐怕会有“顾问”的嫌疑，难免会出现党委书记对人大工作“顾而不问、顾虚名而不务实务、顾此失彼”的情况。果如此，党委书记兼任人大主任反而不利于人大工作的加强。而实行分设，则会杜绝这一问题。

避免角色混乱。目前一些地方实行党委书记兼任人大主任，实际上是居高临下地“兼任”而不是“专任”。这种缺少法律界定和制度规范的兼任，难免会出现角色错位：在党委书记应当履行人大主任职责时，容易导致因为时间、精力、注意力等所限而使其人大主任的角色失职；或者，在其应当以人大主任角色履行职责时，却容易导致党委书记的政治权力行使于人大的法定职权工作而越权。

强化人大监督职能。在我国的政治体制、政党体制、权力体制下，根据“权力来自谁就应对谁负责、受谁监督”的权力运行之基本法则，执政党及其执政骨干的行权过程就必须自觉地接受人民、人大的监督。因此，人大对执政的中国共产党及其领导干部是负有监督职能的。实践证明，监督最有效的方式是异体监督，而不是同体监督。因此，就必须在结构设计上体现人大体制与执政党体制的异体性。在这样的价值要求下，地方党委书记与人大主任的分设就是必然的。否则，如果实行兼职，就客观上构成地方党委书记与人大主任的同体性、一体化，在此情势下“自己监督自己”，监督的成效自然大打折扣。

那么，地方党委书记与人大主任到底是实行兼职好，还是实行分设好呢？对此，不能笼统武断地下结论，应坚持具体问题具体分析，应进行基于客观实际的利弊剖析。