■周 琰 (司法部司法研究所副研究员)

人民调解制度是一项具有中国特色的、具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度，是我国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，被誉为“东方一枝花”，是曾经的“东方经验”。随着社会经济的发展变化，人民调解制度也经历了勃兴、发展壮大、日益势微再到改革创新的历史过程。

一、传统人民调解制度解决纠纷功能的逐步弱化

人民调解在解决民事纠纷中一直起着重要的作用，但是，改革开放以来至本世纪初，人民调解的职能活动存在三个趋势:一是人民调解组织和调解民间纠纷数量呈下降趋势，1990-2004年间，调解民间纠纷数量呈逐年下降的趋势，平均每年递减3.6%;二是人民调解在纠纷解决中比例下降，尤其相比诉讼而言，下降趋势十分显著，人民调解委员会受理的纠纷总数与人民法院受理的一审民事案件的总数，已由上世纪80年代初的17∶1下降为本世纪初的1∶1，第一道防线的人民调解已经动摇，大量的案件涌入法院，司法机关需要更多地直接面对矛盾的冲击;三是人民调解纠纷化解的效果也有下降趋势，很多纠纷无法通过人民调解达成和解。

图1 1981-2011年人民调解员数量变化 (人)

人民调解制度解决纠纷功能逐步弱化的原因是什么?在改革开放以来的历史时期，调解员人均办理案件量呈下降趋势，甚至在一些年份中，有一半的调解员无案可办。这说明，人民调解解纷功能的弱化，原因不在于纠纷解决的“供给”方面，而在于社会需求方面。……