郭娅娟

（濮阳职业技术学院 教育科学系，河南 濮阳 457000）

农民工在城市就业过程中所面临的个体风险，会随着群体队伍的不断壮大和就业空间的不断扩展而逐渐演化成社会风险，于是农民工社会保障的制度化研究亟待深入。在此状况下，有必要从非制度化和制度化两方面对转型期的农民工社会保障进行分析。

一、农民工非制度化的社会保障现状

非制度化社会保障主要是指个体劳动者利用个人、家庭成员、自发性关系组织等所掌握的资源来规避风险的一种自主、互助式的社会保障方式。这种原始的较低层次的保障方式，在现代社会保障缺失的情况下，成为人们规避风险的主要方式。

（一）个人保障

根据费先生的差序格局理论，农民工的个人保障除了自身所提供的保障能力之外，就是以建立在血缘关系基础上的家庭保障为中心，由亲到疏、由近到远向外延伸至各种亲缘关系提供的保障，再往外延伸至各种乡邻、同乡等地缘关系提供的保障，最后扩展到同学、朋友、同事等关系。在以家为中心的中国，家庭保障是个人保障的核心，虽然农民工的家庭结构日渐小型化，但因土地制度改革引起农村集体经济在提供保障方面的功能衰败的境况下，家庭保障仍是其重要的或是唯一的保障机制。

1．自身保障能力分析

农民工的工资水平很低，除了应付基本的生存所需之外，剩余很少。农民工收入抛掉搜寻成本、非就业期间的花费以及家庭其它成员的花销之外，有余钱进行储蓄和购买商业保险的农民工比例很小。据调查发现，农民工城市就业中最苦恼的事情就是“城市生活成本太高”，在就业赚得收入作为生活保障的状态下还倍感压力大，在失业状态下的生活保障更不用说了。而且农民工一个人在城市就业生活，自身保障能力就较弱，若举家生活在城市，生活消费需求更大，农民工自身收入提供的保障能力就会更弱。

2．家庭保障能力分析

农民工作为家庭保障责任的主要承担者，其收入结余用于满足家庭其它成员的保障需求，那么当农民工遭遇风险需要保障时，家庭保障对其所起的保障功能怎样呢？就农民工的家庭保障来说，流动家庭比独自一人提供的保障能力要强，体现在相互间的经济支持、生活互助和情感抚慰方面。但由于农民工的较低收入支付较高的城市生活成本时能力有限，所以家庭整体流动比例较低，即使家庭流动，规模也较小。以流动家庭的家庭保障能力来分析，夫妻为主的二人流动家庭，相互间的保障能力较强，有助于增强相互间的情感交流、维护家庭稳定和提升生活质量。夫妻带上子女的3～5人的流动家庭，可以为子女提供较好的生活、教育环境，但保障责任更大，如果举家共同居住生活一起，由于生活需求增大，所以要比分开在单位集体居住的保障能力更弱。从农村家庭的保障能力来分析，较低的农业收入是无法支撑城市的生活花费的，所能提供的最大保障也就是在城市无法得到帮助时给予尽可能的扶持。而且由于计划生育政策的长期实行，农民工的家庭结构朝着四、二、二或四、二、一的方向发展，农民工的较低收入相对于庞大的家庭负担来讲所能提供的保障能力更显微弱［1］101。另外教育投入的逐渐提高使得农民工收入对子女的教育所能提供的保障能力非常有限，这制约了下一代的发展，从而影响到下一代农民工保障能力的提升。

3．社会关系保障能力分析

农民工转移到城市就业是为了追逐更高的经济收益，以此提高家庭保障的能力。但由于我国劳动力市场的不完善，存在严重的就业供求信息不对称，缺乏相应的信息搜集、甄别及发布机制，使得农民工就业较大地依赖于自身已有的社会关系网络。所以社会关系网络是农民工就业的主要途径和重要的就业生存保障。而且在城市生活中遇到困难或风险时，农民工也主要依赖于社会关系，向有血缘关系的亲人、亲戚求助，再延伸至有地缘关系的乡邻、同乡求助，而后会延伸至有业缘关系的同事、朋友，其中血缘关系仍是最重要的保障资源。在现代社会保障缺失的情况下，社会关系网络对农民工城市生活提供的保障功能是很重要的，虽然农民工也逐渐意识到社会关系在规避社会风险时的欠缺，但也是无奈之中的不得已选择。

（二）职业福利

所谓职业福利就是职业或者就业机构和用人单位提供福利。农民工能否在城市生存的决定性因素就是住房问题。在城市房价持续翻涨的情况下，农民工想要在城市购房简直是天方夜谭，即使租赁住房，较低的收入也是无力长期支付租金的。因此，在农民工就业过程中，最大的职业福利就是用工单位能够提供免费住房，不同的职业、企业提供的住房条件不同，有的提供简易工棚、有的提供集体宿舍、有的提供夫妻房等，但总体看来，农民工居住面积较小，生活设施不健全，不同程度存在安全隐患。从农民工的住房分析得出一些问题，第一，农民工的住房保障不充分。住房与就业紧密联系在一起，一旦失业，在城市连居住的地方就没有，那么城市生存就成问题；第二，住房保障与推动农民工城市化之间没能形成良性机制。在住房保障不充分和房价居高的情况下，农民工在城市是没有购房期望的，他们把住房定位在农村，基于收益成本的比较，他们会长期流动往返在城乡之间，这样就不利于农民工城市化的推进。［1］103

（三）土地保障

土地保障作为一项非制度化的保障方式，对于农民工来讲，具有规避失业、提供就业、疾病、养老等多重功能，是农民工现今依赖的最主要的保障方式。但是，在城市化过程中，农民工失地问题凸显，即使不失地，在土地收益有限的情况下，土地保障功能如何呢？

1．农民工失地问题凸显

土地保障的功能发挥是以拥有土地使用权为前提的，一旦失去土地，那么其功能也就随之消失了。近些年，由于城市化进程的推进及农村经济社会环境的变化，一些农民工失地问题出现，至于农民工失地的具体数量很难统计，单从日渐增长的农民工失地纠纷案件上访频率来看，也足以说明失地问题的凸显。特别是农业税免除和增加农业补贴之后，土地收益的增加，使得收入较低的农民工开始重视土地使用权所带来的收益，因此，开始争取自身对土地的使用权。［2］287其实，土地保障功能取决于土地收益的大小，与土地本身的经营权没关系。

2．土地收益与保障功能分析

土地保障功能的发挥主要表现在农民工城市就业中遭遇到各种社会风险时能够规避分散风险、提供生活保障，那么保障能力的大小就取决于他们占有土地使用权产生的收益多少。而在农耕地数量逐渐减少和人口数量逐渐增加的情况下，人均土地占有量逐渐下降，土地经营规模渐小，边际收益逐渐递减，从而土地收益所起的保障功能越来越弱。就土地规避失业风险的功能而言，农民工在城市失业后可回归土地寻求保障，即使回乡农民工通过改善农业生产方式，增加土地收益，在有限的土地上所能增收的空间也很小，况且外出农民工农业经营经验积累较少，很难对农业生产方式有所突破。而对新生代农民工来讲，根本就没从事过农业生产，所以即使失业他们也不会回归土地，因而土地保障功能对他们来讲所起的就业保障作用更是有限。

非制度化的社会保障虽可满足农民工特定时期的一些保障需求，但其保障能力较低。农民工之所以候鸟般地往返于城乡之间就是因为城市和农村都没能向其提供一项完善的社会保障系统。在非制度化保障无法化解就业风险时，政府作为制度建设的主体，就应积极主动地构建制度化的社会保障。

二、农民工制度化社会保障的现状

对农民工而言，制度化的社会保障主要体现在两个方面：从户籍管理来看，他们在农村社会保障制度的覆盖下；从就业状况来看，农民工需求在城镇的社会保障制度正在改革探索中。

（一）农村社会保障制度的现状及功能分析

按照二元社会管理体制，农民工的户籍在农村，理应受到农村社会保障制度的覆盖，因此有必要对农村社会保障制度的现状及保障功能进行分析。

伴随着家庭联产承包责任制的实行，集体经济的保障功能逐渐衰败，农村保障只能依赖于家庭保障，但家庭保障在规避农民工就业风险时功能很弱，因此，建立农村社会保障制度迫在眉睫，而且我国从1986年起也开始了对包括养老保险、合作医疗、社会救助等项目的农村社会保障制度的探索和改革。但在改革探索阶段，保障体系仍不健全。保障项目不完全、推进过程不合理，适应性较差，保障效益较小。

农村社会保障管理混乱，严重削弱保障功能。农村社会保障缺乏统一的管理机构，使得各级政府和部门基于利益驱动在社会保障管理和决策上各自为政、条块分割、交叉管理、矛盾重重。而且社保基金管理不规范、水平低，加上缺乏法律保障，难以实现基金管理的安全性和收益性。另外还有的地区，把社会保障建设作为考核基层干部绩效的主要指标，这就使得行政性的强摊硬派，一旦考核指标变化，原有政策措施就会半途而废，严重影响农村社会保障制度的可持续性建设。

农村社会保障的覆盖面小，目前农村以医疗、养老为重点的社会保障主要在部分发达地区实行，而农民工所在地大多是中西部地区，这些地区大部分没有实行。即使参加农村社会保障的农民工，现行的保障水平在规避化解就业风险时也是软弱无力的。由此可见，农村社会保障对农民工群体来讲，其保障功能非常有限。

（二）农民工社会保障制度现状及功能分析

农民工社会保障制度的探索实行最早是广东省，而后在农民工就业集中的各省市也陆续制定出一系列有关农民工社会保障的方法和规定，并且农民工社会保障制度建设成为政府进行社会管理的一项的重要任务。在农民工社会保障制度建设中，也探索出了比较成熟的保障模式且起到了一定作用，但也不同程度地存在一些缺陷，主要表现在：制度建设的定位不准确，农民工社会保障制度建设是一项系统性、综合性、持续性的制度建设工程，不应把它当作临时性的一个方案来做，而更多地应从全局出发，站在整合全国社会保障资源的角度考虑，不仅要解决农民工城市生活社会保障的缺失问题，也要实现与城乡社保的良好对接；制度建设与目标群体不适应，农民工群体具有缴费能力弱、流动性强等鲜明特点，所以在制定农民工社会保障制度时必须考虑到这些因素。现行的养老保险和工伤、医疗保险的效果不同，就源于制度的不适应，养老保险账户转移困难，没有照顾到农民工流动性强的特点是其推广难的原因；社会保障体系不完善，现行的农民工社会保障制度尤其注重养老保险建设，而对农民工的社会救助和社会福利保障项目的建设较少，且在执行中也存在一些问题。其实就农民工对保障项目的需求度而言，就业和子女教育方面的救助福利需求更强烈，所以，政府在推进社会保障制度建设时更应从社会救助的角度加强对农民工的社会保障服务。

三、构建农民工社会保障制度的对策

农民工社会保障制度的构建必须与农民工群体所具有的收入低、缴费能力弱、流动性强等特点相适应，而在社会保障制度建设中社会保障模式的构建是其难点，并且农民工社会保障模式的构建应考虑理论性、实践性、灵活性、可持续性，又要兼顾到社会公平、制度目标及较强的可操作性。鉴于此，农民工社会保障模式的构建着眼于以下方面：

1．个人发展账户

目前，基于对社会保障发展趋势、现状及农民工就业方式等因素考虑，对于农民工一生必需的保障项目应建立个人发展账户。包括养老保障在内的个人发展账户的所有权和收益权归劳动者所用，政府对账户基金进行管理和运作。为加强此账户的灵活性、适用性及安全性，账户实行分项设计、综合管理、统一使用，以适应不同生命阶段的需要。而且为加强个人发展账户与城乡社会保障的对接，可将社会统筹部分和个人账户部分都划到个人发展账户。当农民工对未来有稳定预期时，可直接从个人发展账户划拨地方统筹，这有利于农民工权益的维护和社会保障制度的构建。

2．工伤保险制度

目前，现行的农民工社会保障模式中关于工伤保险项目的设计，大多主张建立企业缴费负全责的工伤职业病的保险制度。由于农民工从事行业工伤风险的性质不同，企业必须根据风险强度为其缴纳不同的工伤保险费用，而且受就业结构、行业性质等因素影响，农民工遭遇工伤事故的频率较高，以致农民工对工伤保险项目的需求强度大 ，这就要求政府必须出台和执行这一制度，同时，政府必须加强对企业的监管，对于不缴纳工伤保险且发生工伤事故的企业，政府必须强化惩罚力度，以起到警示作用。［3］28

3．最低生活保障制度

现阶段，农民工的最低社会生活保障主要依赖于土地保障和家庭保障这种模式。这种保障模式在一定程度上缓解了劳资冲突、社会矛盾，弥补了现代社会保障制度的不足，但同时这种保障模式使得农民工没有隔断与土地的紧密联系而延缓了城市化进程。对此问题的讨论关键不是在于是否取消现行模式，而是如何实现这一制度与城市最低生活保障制度的对接。随着户籍制度改革的推进，农民工变换身份的门槛降低，这时农民工可自主选择，转成城市户口的农民工可享受城市的最低生活保障制度，回归农村的可享有土地带来的保障。

4．整合失业保险和社会救助制度

失业问题是农民工在城市就业面临的最大风险。因为农民工失业后就失去了收入来源，这会危及他们在城市的基本生存问题，在没有一定的转移资金支持和可依赖的社会关系网络下，他们只能离开城市回归农村去寻求土地、家庭带来的基本生活保障。如何解决农民工在特殊情况下的保障问题成为政府当前重要任务。政府应发挥其公共职能，在农民工遭遇暂时失业时提供维持其城市基本生存的社会救助，使其能够依赖社会救助资金支撑到寻找新的工作。而且，政府也应发挥组织作用，牵头个人和企业建立基本的失业保险，虽资金不多但足以起到一定的保障作用。

［1］杨桂宏．农民工就业与社会保障问题研究［M］．吉林：吉林大学出版社，2010．

［2］赵阳，胡建峰，金文成．关于农民工的土地承包政策问题［R／OL］／／中国农工调研报告．（2006－04－29）．http：／／www．cec－ceda．org．cn／1dgx／info／contert．php？id＝904．

［3］徐流瑞．农民工社会保障制度的探讨［D］．合肥：安徽农业大学，2012．