韦统郡

（中国石化集团公司财务部，北京 100728）

石油天然气设施用地是指石油天然气企业在石油天然气勘探开发过程中进行钻井、作业、管线铺设、道路修设、场站建设需要使用的土地。长期以来，石油天然气设施用地方式多为划拨。近年来，建设用地市场日益公开规范，竞争机制逐步发挥更大作用。这要求我们抓紧探讨石油天然气设施用地方式的转变。

另一方面，传统的土地划拨方式有许多弊端。一是划拨土地的方式对土地用途转变后的增值效益考虑不够。近年来，农地利用率和亩产值逐年提高，农用地价值逐步升高，农民让出土地时积极性不高。二是划拨及征地流程复杂，报批手续繁琐，耗时过长。通常情况下，石油天然气设施用地从申请到取得批文整个报批过程长达一年以上，有的甚至数年，影响了石油企业的施工作业和正常生产。

从提高土地转移效率，以及有利于石油企业作业发展的角度看，本文认为对于石油天然气设施用地可以考虑采用“流转制”、“年租制”和“入股制”三种有偿使用方式，促进石油天然气设施用地市场化调配。同时，在有偿使用情况下，可以将现行临时用地与永久征地两个环节合并，进一步简化用地流程，提高土地利用率及石油企业的生产效率。

1 石油天然气设施用地有偿使用的三种方式

目前，石油天然气设施用地按使用时间分为临时使用和永久使用。钻井、作业、管线铺设、电力线架设、场站建设等工程施工过程都涉及临时用地，而油气井井场、进井场道路、计量站和集中处理站等配套站点、输油管线等工程建设过程都涉及永久用地。在有偿使用模式下，可依据使用时间的长短，选择土地有偿使用方式。

1.1 年租制

农地年租制是指石油天然气企业与农地使用权人约定在土地使用期内按年支付租金。实行年租制具有如下优点：(1)按年交纳租金，无须一次性交纳大笔征地费，可以减少石油天然气企业使用土地的经济负担。(2)不改变土地权属性质和用途，有利于保护农地使用权人的土地权利；石油天然气企业将土地复垦后归还给农地使用权人，避免了农地使用权人永久性失去土地的弊端。(3)有利于协调油气勘探开发与土地保护利用之间的矛盾，促进土地资源可持续利用。年租制适用于短期使用土地。

1.2 流转制

这里所指的农地流转是指拥有土地承包经营权的农地使用权人将土地承包权、经营权和使用权转让给石油天然气企业，但保持集体土地性质不变。农地流转应设定一定期限，采用一次性流转或分期流转的方式。农地流转后用于油气勘探开发，必然导致农地用途发生变更，但这种暂时性用途变更不改变土地规划用途。油气勘探开发结束后，农地经复垦后恢复原用途，可继续流转。在石油天然气设施用地流转时，石油天然气企业应充分考虑农地使用权人的利益，在自愿平等的基础上协商流转价格。由于农村社保体系不完善，农地使用权人把土地看作今后生活的唯一退路和保障，不愿放弃拥有土地的权利，流转制的实行符合这一需求。流转制适用于中长期使用土地。

1.3 入股制

对于石油天然气企业有长期经济效益的油气勘探开发项目，所需的农地可以采用作价入股的方法获得，农地使用权人按股份获得收益。油气项目完成后，将复垦好的土地按所占农地多少配股给农地使用权人，也可以依据农地使用权人的意愿，转包给其他农地使用权人或合作组织，实行现代化农业生产和规模经营。在石油天然气设施用地中试行入股制，有利于在土地有偿使用阶段缓解油气生产和农业生产、油气利益和农地使用权人利益之间的矛盾。入股制适用于长期使用土地，有利于长期物权分配。

上述几种土地有偿使用方式的核心运转模式是石油天然气企业与农地使用权人的直接交易模式。在探讨土地有偿使用方式时，我们将农地所有权、使用权及经营权进行分离，或者直接归一为农地使用权人的使用权利，减少了土地有偿使用的政策影响，客观上也必然导致用地流程得到简化。

在土地有偿使用方式下，土地只是暂时改变用途，油气勘探开发退出后仍然恢复原土地用途，不涉及土地用途变更的审批环节，也就是简化了政府的用途管制环节；在土地有偿使用方式下，石油天然气企业与农地使用权人进行直接交易，交易环节得到简化，因此，不涉及农地性质变更的审批环节，也就是简化了征地过程中耕地保护的审批环节。交易环节的简化必将带来交易费用的减少，促使石油天然气企业、农地使用权人双方利益最大化，土地资源将得到合理配置。

2 石油天然气设施用地有偿使用过程中的责任

合理处理政府、石油天然气企业和农地使用权人之间的利益关系，正确分配三者的用地管理职能，将使土地资源得到合理利用和有效配置。本文列举的“流转制”、“年租制”和“入股制”三种土地有偿使用方式的实施，需要以政府、石油天然气企业和农地使用权人在土地有偿模式下明确责权利为前提。

2.1 政府责任

一是控制用地指标。现行征地制度中耕地占补平衡、基本农田补划、油气项目用地标准控制三项内容在土地有偿使用模式下可以进行合并。实行用地指标单项增减挂钩，就是说政府投放的年度用地计划指标专项用于油气勘探开发项目，而这部分用地指标必须在有限时间内由石油天然气企业在油气勘探开发项目退出并完成复垦整理后予以补充。用地指标单项增减挂钩可以从真正意义上实现市场化产权交易、保住耕地红线，同时维护石油天然气企业及农地使用权人利益。

二是加强用途管制。有偿使用模式下不变更土地用途不代表要放松用途管制政策。这里的用途管制不仅仅限于对土地用途变更的限制，而是对土地使用时间与方向上的限制，也就是说在限定时间内只限定石油天然气勘探开发使用。耕地、林地、草地、未利用地以及水域等不同类型的土地，不需要办理转为建设用地的审批手续，保持原土地规划用途不变。设定石油天然气设施用地他项权利，在油气勘探开发项目退出后，恢复原土地用途。

三是审查地质灾害和矿产压覆。现行征地制度在采矿权审批阶段、土地预审阶段以及征地报批阶段，各级政府部门都要审核地质灾害评估与矿产压覆评估情况。鉴于石油天然气设施用地的特殊性，土地有偿使用后可在采矿权审批阶段统一审批，以批准采矿涉及的用地区域为单元进行地质灾害评估与矿产压覆评估。

2.2 企业与农地使用权人的责任

现行征地制度中，县级政府与农村集体经济组织作为两个行政主体，需要签订《土地征收补偿安置协议》，确定征地补偿、地面附着物补偿、社会保障补助、耕地开垦费等费用结算情况；有偿使用制度中，应将行政主体合二为一，仅具备监管职能。在其监管下，作为土地受让方的石油天然气企业和作为土地转让方的农地使用权人，在土地有偿使用模式下，依据市场规则承担物权转让责任。由石油天然气企业与农地使用权人按照土地有偿使用方式直接签订《土地有偿使用协议》。在转让双方平等、自愿的前提下，协商土地使用方式和期限，确定土地交易价格，充分简化土地有偿使用流程。

3 提升石油天然气设施用地有偿使用可操作性的措施

3.1 完善有偿使用方式

一是引入备案机制。油气勘探开发受地下油气储量控制，具有风险性和时限性。油气探矿、采矿的特殊用地形式也区别于一般的农地有偿使用形式。因此，需要引入石油天然气设施用地有偿使用的专项备案机制。通过备案机制确保农地有偿使用后专项用于油气勘探开发，确保石油天然气企业和农地使用权人依据有偿使用合同履行相应义务。以专项备案机制代替征地报批及农转用报批，是土地有偿使用阶段提高用地效率的有效手段之一。

二是引入争议裁决机制。石油天然气设施用地有偿使用通过石油天然气企业和农地使用权人直接协商解决。在双方分歧难以调解、难以达成一致意见的情况下，为更好地维护农地使用权人利益并确保石油天然气企业的用地需求，建议引入有偿用地争议裁决机制。这种机制需要具备三方面功能：（1）在土地政策方面具有政策权威性，（2）在土地价值方面具有专业权威性，（3）对利益分配问题能够做出具体衡量。

三是引入复原与退出机制。本文所指“复原”的概念是在“复垦”概念基础上的延伸，是指将石油天然气设施用地恢复到使用前的状态。在土地有偿使用阶段，有必要设定石油天然气设施用地专项复原规定，并鼓励成立石油天然气设施用地复原机构，设立石油天然气设施用地复原专项基金。土地复原后需及时退出石油天然气设施用地范围，同时等面积置换用地指标。按照用地双方签订的土地有偿使用合同，石油天然气企业将复原后的土地退还给农地使用权人或继续流转给其他农地使用权人。

3.2 优化用地指标配置

石油天然气企业与农地使用权人进行直接交易过程中，用地指标会成为交易的限制因素。油气勘探开发项目一般为国家立项项目，往往与地方建设项目抢占用地指标。如果在土地有偿使用模式下实行用地指标单项增减挂钩政策，就不存在油气勘探开发占用地方指标的问题。建议在采矿权设定的采矿区域设定石油天然气设施用地计划指标，在批复采矿权的同时下达用地指标。

石油天然气设施用地有偿使用是经济制度发展与产权制度完善的必经阶段。明确的土地产权，简单的交易方式，有针对性的油气用地体制是保证油气勘探开发在土地有偿使用阶段顺利实施的基本条件。本文只是在当前土地有偿使用政策尚未明确的情况下，对石油天然气设施用地有偿使用方式与流程进行了初步探讨。随着政府职能转变和城镇化战略推进，土地有偿使用方式将更加多样化，土地使用流程将根据政策指向不断修正和完善。

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