李柏 李平

(1.浙江省测绘大队，浙江杭州 310030;2.丽水市房地产管理处，浙江丽水 323000)

国务院办公厅于2013年3月下发通知，要求2014年6月底之前出台并实施不动产统一登记制度。根据物权法的第十条规定，不动产统一登记包括登记机构、登记内容和登记办法三方面。当前由于我国的不动产登记处于分散状态，导致为不动产登记服务的不动产测绘也处于分散状态。不动产测绘是进行不动产登记的前提，对不动产登记的意义是不言而喻的。笔者以为不动产统一登记后，为确定不动产登记内容服务的不动产测绘必须做出某种程度上改变才能适应不动产统一登记的新要求。不动产测绘简单的说是通过测绘技术确定不动产统一登记对象的空间属性，包括位置、形状、面积、层次、方位、四至关系、门牌号等等，并通过数字、图表等方式表达不动产属性的科学技术。当前涉及不动产测绘的主要有房产测绘、地籍测绘、林业测绘等这些专业测绘工作。这些测绘工作往往是由隶属不同行业的部门管理和使用，同时又因他们采用地理空间基准、技术规范等不同存在大量重复测绘的问题。此外不动产统一登记也包括林地、草原等不动产登记。这些不动产由于距离城市较远、交通较为不便等因素带来测绘成本较高而难以实施等问题。如进行不动产统一登记则势必要进行不动产的统一测绘。因而在不动产统一登记的模式下如何开展不动产测绘就值得业内人士研究与探讨。

1 不动产测绘的现状

1.1 房产测绘

房产测绘主要是采集和表述房屋和房屋用地的有关信息，为房产产权、产籍管理，房地产开发利用、交易、税费征收，以及为城镇规划建设提供数据和资料。《房产测绘管理办法》规定房产测绘的委托:有下列情形之一的，房屋权利申请人、房屋权利人或者其他利害关系人应当委托房产测绘单位进行房产测绘:申请产权初始登记的房屋;自然状况发生变化的房屋;房屋权利人或者其他利害关系人要求测绘的房屋。房产管理中需要的房产测绘，由房地产行政主管部门委托有房产测绘资质的测绘单位进行。房产测绘单位应当是独立的经济实体，与委托人不得有利害关系。事实上当前我国的房产测绘市场存在三种不同的运行模式:1)严格按照房产测绘管理办法实施市场化改革，实现了房产测绘管理与经营分离的模式;2)测绘机构尚未从登记部门实质脱离的完全垄断管理与经营一体化的模式;3)混合模式，某些业务或某些区块是垄断的，而部分业务或地区的房产测绘是市场化混合经营模式。

1.2 地籍测量

地籍测量是土地管理工作的重要基础，它是以地籍调查为依据，以测量技术为手段，从控制到碎部，精确测出各类土地的位置与大小、境界、权属界址点的坐标与宗地面积以及地籍图，以满足土地管理部门以及其他国民经济建设部门的需要。地籍测量是一项基础性的具有政府行为的测绘工作，是政府行使土地行政管理职能的具有法律意义的行政性技术行为。在国外，地籍测量被称作为官方测绘。在我国，历次地籍测量都是由朝廷或政府下令进行的，其目的是为保证政府对土地的税收并兼有保护个人土地产权。现阶段我国进行的地籍测量工作的根本目的是国家为保护土地、合理利用土地及保护土地所有者和土地使用者的合法权益，为社会发展和国民经济计划提供基础资料。一般地籍测绘是垄断模式经营。

1.3 林业、草地等其他不动产测绘

为森林、草地调查、管理现状及其评价等提供图件或数据资料的测量工作。这些测绘工作无论从广大人民群众的切身利益的契合程度还是其操作的技术难度，都较房产与地籍测绘稍逊一筹，不为广大群众所熟悉。不动产统一登记后关键要解决房产与地籍测绘的统一问题。

2 统一登记后现有测绘模式存在的问题

2.1 机构问题

目前我国尚未建立统一的不动产登记机构的情况下，不动产登记管理是分散的，按行政管理为条块进行切分的。对房屋、土地等不动产行政管理机关来说，如果自己原先负责的登记职责被整合到其他单位去了，势必对今后本部门行政管理职能的发挥造成影响。于是大家或强调自己的重要性，要求将不动产登记职责都整合到自己的部门，或主张自己的独特性，要求维持现状，以待将来。因而建立统一的不动产登记机构的难度很大。我们知道在实际工作中不动产管理活动中不动产登记机构对测绘机构具有直接而又现实的影响，不动产统一登记后势必会导致因部门调整而引起测绘机构乃至具体测绘业务范围的重新洗牌，不动产测绘作为登记的先行龙头，由谁来进行不动产测绘是不动产统一登记要考虑的重要问题之一。

2.2 技术标准问题

在房产测绘领域，国家层面的有《测绘法》与《房产测绘管理办法》以及《房产测量规范》等，各省也都有房产测绘管理办法的细则，土地管理方面有《地籍测绘规范》，而其他不动产测绘尚未有明确的测绘标准与技术规范，如实施统一登记，对不动产进行测绘必然要采用统一的测绘技术标准与规范。如何制定与实施统一的不动产测绘管理办法，对于避免重复测绘导致的重复登记问题，减少权力人的负担等方面具有非常现实的意义。

2.3 费用问题

测绘市场的竞争一直很激烈，各测绘单位之间的恶意压价、串标等不正当竞争手段频出。房产测绘与地籍测绘收费主体与收费模式、标准有很大的差异，而统一登记后谁来收，如何收是一个很大的问题。其次远离城市的乡村，草地，其测绘成本很高、经济效益差，测绘单位的积极性不高。另一方面广大的农民经济承受能力不强，往往无力承担这些项目的测绘费用。不收费那又该由谁来履行此项职能。

3 解决问题的对策与建议

要解决以上三方面的问题首先在于明确不动产测绘管理机构及运营模式。解决不动产测绘管理机构的前提就是确定不动产登记机构。谁负责登记管理谁就负责测绘成果管理应该是一条基本原则。当前关于统一的不动产登记机构有各种观点，无论何种观点占据上风或者说按何种模式统一不动产登记，不动产测绘理应与不动产登记一样统一，同样面临测绘机构、测绘内容与测绘方法等问题。笔者以为宜先解决不动产统一登记后的机构问题，不动产统一等的难点在于统一房屋与土地的统一登记，重点是整合房屋和土地登记的机构与职能。在明确且统一的不动产登记机构的管辖下整合不动产测绘机构，测绘机构采取多种混合经营模式，城市、工矿等建成区不动产测绘交由市场去做，乡村等地的不动产测绘短期内宜由官办机构去负责，这也与当前转变政府职能的方向相一致，致力于自身的职能转变，坚决把市场能解决的事情交给市场。统一的不动产测绘管理办法与技术标准宜早准备，一旦机构落实，技术标准语与管理办法就应及早落地，避免长久的新瓶装旧酒的尴尬。如测绘机构与测绘标准解决好了，测绘收费问题就有了相应的解决之道。经济效益突出的测绘领域可以引入市场竞争机制;经济效益不好甚至亏本但是政治效益与社会效益良好的不动产测绘活动由财政统筹安排。

［1］ 顾文斌.关于物权登记机构的新构想［J］.江西社会科学，2003(5):184-186.

［2］ 历团结.统一设置不动产登记机构的可行性分析［J］.法制与社会，2011(6):161-162.

［3］ 孙玉根.当前房产测绘存在的问题及对策［J］.建筑知识，2013(1):168-169.

［4］ 张 斌，马玉宝.加强房产测绘质量管理措施探讨［J］.科技创新与应用，2013(1):194.