李月凤，陈丹霞

(1.福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007;2.中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275)

我国非营利组织虽然起步较晚，但近些年来得到了稳步而迅猛的发展。根据民政部门发布的《2011年社会服务发展统计报告》显示，截至2011年年底，全国共有社会组织46.2 万个，比2010年增长3.7%;其中，全国共有社会团体25.5 万个，比2010年增长4.0%[1]。这些社会团体涵盖工商服务业、科研、教育、卫生、社会服务、文化、体育、生态环境、法律、宗教、农业及农村发展、职业及从业组织、国际及其他涉外事务等多个领域，可见我国非营利组织的规模和范围在逐步扩大，其在提供社会公共服务方面的作用也越来越大。然而，近年来，我国非营利组织公益腐败、公益低效、公益异化的丑闻时有发生，严重损害了非营利组织的公益形象。合理有效的监督对公益目标的实现和非营利组织的健康发展具有非常重要的意义。一方面，完善的监管制度，可以纠正非营利组织内部治理不善引起的偏差，可以保障公益目标的实现;另一方面，完善的监管制度有助于非营利组织的自身发展和有序运作。因此，必须加强对非营利组织的监督和管理，尤其需要解决非营利组织的制度性困境，重新构建非营利组织的监管制度，规范非营利组织的志愿活动和日常工作，为非营利组织的健康发展创造良好的条件，最终实现增进社会福利的公益目标。

一、我国非营利组织监管制度的主要内容

根据我国法律规定和长期的监管实践，在非营利组织的监管方面形成了双重管理体制、信息披露机制以及社会监督机制等主要的监管制度。这些制度构成了我国非营利组织监管体系的主要内容，并在我国的非营利组织管理和监督中发挥各自的作用。

(一)双重管理体制

我国的现行非营利组织管理体制是以20世纪50年代颁发的《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》为雏形，改革开放后经过1989年和1998年两次修改，最终形成以双重管理为核心的管理体制[2]。我国政府对非营利组织的监管可以概括为“归口登记、双重负责、分级管理”，其核心为“双重管理”。何谓“双重管理”?根据我国《社团登记管理条例》，“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。登记机关和业务主管单位根据相关法律规定，在各种的职权范围之内对非营利组织进行管理。

(二)信息披露制度

非营利组织信息披露制度是指将反映其运营状况的主要信息，包括基本信息、治理信息、业务信息和财务信息，真实、准确、及时、完整地向捐赠者、受益者、政府及其他利害相关者予以公开的过程。目前，根据我国《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》相关条款，非营利组织必须分别向业务主管部门和社会报告公布其所获捐赠及资金利用的情况，并向业务部门做关于组织运营状况的年度报告。《基金会管理条例》规定基金会应遵循信息披露的相关原则，向登记管理部门定期做年度工作报告，并向社会公开报告内容。此外，为规范非营利组织财务信息的披露行为，保障财务信息质量，2004年8月颁布的《民间非营利组织会计制度》要求非营利组织定期进行财务会计报告，并具体规定了非营利组织对外提供的财务会计报告的内容、会计报表的种类和格式、会计报表附注应予披露的主要内容，以综合反映非营利组织的财务状况、业务活动情况及现金流量等。作为财务信息披露方面的专门法规，《民间非营利组织会计制度》对引导我国非营利组织财务信息披露进行规范透明运作具有重大意义。

(三)社会监督机制

非营利组织的社会监督机制是指由社会群众、新闻媒体、第三方评估机构以及其他社会组织对非营利组织的监督和制约以保障非营利组织的日常业务活动沿着正轨运行。作为与官方监管相互补充的监督方式，社会监督具有成本低和效率高的优势，在我国非营利组织的监督中具有重要意义。

二、我国非营利组织监督的制度困境及其分析

(一)双重管理体制造成监督责任不明确

在社会监督机制仍较为薄弱的当下，政府监管无疑在我国非营利组织的监督中占据着主要地位。因而，完善的政府监管制度对非营利组织的规范运营和公益目标的实现具有十分重要的意义。但在近些年的实践运作中，我国现行的双重管理体制导致监督责任不明确，且越来越影响政府监管的有效发挥，成为我们必须解决的制度困境之一。

(二)信息披露制度的内在缺陷造成监管困难

1.信息的内容结构不够合理

科学有效的信息披露内容应该以信息需求者的需求为导向，信息需求者重点关注重大慈善活动或专项慈善活动的全过程信息，包括活动管理、善款募集及使用等业务和财务情况，其次关注公益慈善组织的工作机制、业务流程及管理制度等基本信息和治理信息。然而，根据《2012年度中国慈善透明报告》我国非营利组织的基本信息公开程度最高，治理信息和业务信息公开程度有所提升，但在广大公众最关注的财务信息公开程度方面还有很大的提高空间，这表明我国非营利组织的信息披露的内容结构还不够科学合理，现阶段其所提供的信息并没有满足政府和公众的最核心需求，不利于有效监督信息的获取，也影响监督的效果。

2.信息的共享整合程度不高

我国非营利组织信息披露机制中缺乏对信息资源整合共享的强调，是信息披露制度的又一缺陷。作为非营利组织信息的接受者，政府部门、社会公众、新闻媒体以及第三方机构所获得的相关信息资源并不对等。再者，分析方法的差异也造成其所得到的信息分析结论常常相去甚远。

3.信息披露的内在动力不足

信息披露最终由非营利组织内部完成的，因而信息披露是否能达到监督的最佳效果在很大程度上取决于非营利组织自身的主观能动性。现有的信息披露制度侧重于对非营利组织的信息披露行为进行规制和约束，但是缺乏信息披露的激励机制的配合，造成信息披露的内在动力不足。而内在动力的缺乏，极有可能影响非营利组织提供信息的数量和质量，这也必将影响监督的效果和水平，给外界监督的开展带来困难。

(三)社会监督机制的实际效力薄弱

1.社会公众监督的法律依据不足

我国宪法虽然赋予了广大社会公众监督权，但却没有设立专门的法律来保障群众监督权的行使，也没有关于社会公众对非营利组织监督权的具体规定。关于社会公众监督权行使的程序、方式和内容都只停留在原则性规定上，而不具备实际的可操作性。由于缺乏明确的法律依据、规范的监督途径和确定的法律效力，社会公众对非营利组织监督的实际效力比较弱小。因为，如果没有法律作为公众监督的坚强后盾，非营利组织可以拒绝公众的监督，而人们的监督热情也很可能随之减弱。

2.新闻舆论监督的独立性不强

由于我国新闻舆论监督的独立性不强，不但消磨了新闻媒体的监督积极性，也在一定程度上影响公众对非营利组织信息资源的获取。

3.第三方评估机构监督尚不成熟

我国的第三方评估机构的成立时间短促，经验不足。从我国第三方评估机构成立的时间年份来考察，大部分都是近五年内才正式运营。由于经验尚浅，我国第三方评估机构关于非营利组织评估的标准和方法几经修改且未达成一致的意见。

三、解决我国非营利组织监管制度困境的对策

(一)逐步取消双重管理制度，改革政府监管模式

1.撤销业务主管部门，实现监管法制化

作为计划经济的遗留产物，双重管理体制并不能适应非营利组织的变化要求，它混淆了监督主体的监管责任，无法对非营利组织进行有效监管，并且在某种程度上制约了非营利组织的进步与发展。所以，为了保障政府对非营利组织的监管职能的发挥，应当逐步取消双重管理体制，撤销业务主管部门，实现民政部门对非营利组织的统一登记管理。

2.转变政府管理模式，明确监管目标

我国政府对非营利组织的监管沿袭着重视“审批进入”，忽视“过程监管”的管理模式，造成了非营利组织运营过程中政府监管的实质性缺位。民政部门对非营利组织的监管重心在于严格登记审批，而对非营利组织成立后的定期检查和年度报告却是走马观光，这种本末倒置的行为不但无法引导非营利组织的良好运作，也无法保障公益目标的实现。因此，必须明确监管目标，转变政府监管模式，将政府监管的重心转移到“过程监管”，通过“过程监管”以实现对非营利监管结果的控制，确保非营利组织的公益目标的最终实现。

(二)完善信息披露制度

1.优化信息披露的内容结构

针对现阶段我国非营利组织信息披露内容避重就轻——“多基本信息，少业务信息和财务信息”的问题，必须优化信息披露的结构，合理调整四类信息(基本信息、治理信息、业务信息和财务信息)的公开比例。在信息披露制度中应对信息披露的内容及其结构进行具体的比例规定，要求非营利组织在提供充分基本信息的同时，增加治理信息和业务信息，尤其需要加大财务信息的公开。此外，在实践中还应注意信息内容的及时更新和维护，保证信息能够及时和准确地传给外界，为政府监督和社会监督提供可靠的信息资源。

2.促进信息资源的整合共享

促进非营利组织信息接受者之间的资源整合与共享，可以从两个方面采取对策:一是在制度层面上，可以通过设立相应的法律法规和制度政策来鼓励和支持各方信息接受者交流共享所掌握的信息，并为信息交流开辟更为便捷的渠道和途径;二是在技术层面上，可利用各种传播媒介和网络设施创设共享平台便利信息资源的整合，并为信息整合提供技术支持和保障。

3.完善信息披露的奖惩机制

为增强信息披露制度的内在动力，需要完善信息披露的奖惩机制，以激励非营利组织成员积极主动地落实和贯彻信息披露制度。诸如，对于信息透明度高的非营利组织可以获得税收减免的优惠;由第三方评估机构或民政部门向社会公布信息披露完成优秀的非营利组织，并授予荣誉等。

(三)为社会监督创造良好的法制环境

1.完善社会公众监督的法制依据

首先，公众监督立法。公众监督的立法缺位是影响广大社会群众对非营利组织进行监督的重要障碍之一。因此，为保障公众监督权的行使，应该设立专门的监督法律，对社会公众的监督途径和法律效力进行具体规定，使其能依法行使监督权，并受到法律的保护。公众监督立法，不仅为公众监督提供法律支持，同时也规范监督的方式和程序以保证非营利组织的正常运作。其次，加强公众监督的动力机制。

2.强化新闻舆论监督的法制保障

新闻舆论监督是社会监督体系中的先锋和桥梁。为发挥新闻媒介对非营利组织监督，政府应适当放松对新闻行业的管制，而更多地以法律形式来明确规定新闻舆论的监督权、审稿权、批评权和采访、报道程序、方法以及侵权责任等，从而为舆论监督提供法律保障。同时，新闻媒体应该明确自己的从业目标，坚守职业道德和媒体业界的良心，能以客观公正的态度对待非营利组织，在法律允许和规定的范围内，宣传运作透明效益高的非营利组织，揭露以公谋私的组织和个人。

3.加强对第三方评估机构的法治支持

首先，利用优惠政策扶持、鼓励第三方评估机构的发展。由于我国正处于转型期，公民意识开始觉醒但又无法独立解决诸多问题，政府职能开始转型但又无法从市场中全身而退。在这个特殊阶段，我们不能仅仅依靠非营利组织的行业自律来发展第三方评估机构，尤其是在发展的初期阶段，必须依靠政府来培养和扶持第三方评估机构的发展，由政府为其提供资金、设备等硬件设施，以及创造良好的政策和制度环境。其次，应结合实际需要，引入国外的第三方评估机构机制。在我国第三方评估机构发展还不成熟的情况下，我们有必要借鉴和引入国外的第三方评估机制，包括先进的评估技术和评估体系以保证评估结果的科学性和权威性。最后，还需设立针对第三方评估机构的法律规范，以保障第三方机构的登记成立、日常运作和业务活动的合法性、独立性和公正性。

四、结论

加强非营利组织的有效监督，对于保障公益资源的合理利用以及公益目标的实现具有重要意义。然而，现有的制度困境阻碍了我国政府与社会对非营利组织监管功能的发挥，主要体现在政府双重管理体制模糊监管责任、信息披露制度内在缺陷造成监管困难、社会公众监督的实际效率薄弱等方面。为解决监管的制度困境，必须厘清政府与社会的关系，取消双重管理体制，撤销业务主管部门，实现监管的法制化;调整非营利组织信息披露的内容结构，促进信息资源的整合共享，设立信息披露的奖惩机制，以完善信息披露制度;此外，还必须为社会公众监督、新闻舆论监督及第三方评估机构的监督创设良好的法治环境。展望未来，我国非营利组织监管制度困境的解决将有利于非营利组织的健康发展和公益目标的最终实现。

[1]2012年度中国慈善透明报告[EB/OL].www.charity.gov.cn，2013－01－06.

[2]郭建华.我国现行非政府组织管理体制的困境与出路[J].知识经济，2012(16).