梁 宵

随着20世纪80年代新公共管理运动的逐渐式微，各国政府都在不断探索行政改革的多种途径，合作治理成为一种发展趋势。萨瓦斯认为，“有必要区别公共服务中三个基本的参与者：消费者、生产者、安排者或提供者。”[1]如今，政府越来越多的像社会组织购买公共服务，通过结合不同提供机制，以改变政单一主导模式，从而形成政府与社会组织合作提供服务的伙伴关系。所谓“政府向社会组织购买公共服务”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用[2]。

一、社会组织参与公共服务的必然要求

20世纪90年代，公私合作提供公共服务的理念最先在英国提出。随后，我国上海、广州、南京等地开始将公共服务由社会组织提供，范围涉及到医疗、养老、城市管理等公共服务的众多领域，其规模不断扩大，合作治理成为必然趋势。

第一，社会组织作为公共服务的承接者，能够改变政府在公共产品和服务提供方面的低效状况。20世纪60年代，奥斯特罗姆提出公共服务 “提供”和“生产”分离的问题，认为“一个地方性的提供单位能够组织自己的生产单位，比如建立一个地方政府机构，但它也能够从额外的生产者那里购买服务，或者加入其他提供单位所组织的共同服务的安排中去。”[3]因而，公共服务的提供者并不一定是生产者，由政府单一提供公共服务可能会存在潜在的低效。……