李秉正

（中国人民大学 国际关系学院，北京100000）

关于绥靖政策的研究如今仍是各国学者感兴趣的课题之一，各国学者从不同角度、通过不同方法对绥靖政策进行了较深入的研究。论文试图在弄清当时国际政治形势的基础上，比较全面地理解绥靖政策的形成、发展及破灭，并提出自己的思考。一战、二战之间美国的绥靖政策以及绥靖政策在远东地区的表现则不在本文的探讨范围之内。

一、英法对德绥靖政策的形成背景

英法实行绥靖政策的重大背景首先是第一次世界大战的影响。英法虽作为一战的战胜国，但仍遭受了巨大的经济及社会损失，发展经济以弥补一战带来的创伤，维持政治格局上的稳定远比进行新的战争得到更多的支持。从民众到高层普遍弥漫着反战情绪，因此英法在德国实力大增并对欧洲造成威胁时，首先诉诸外交手段，并一直将外交手段作为最主要的解决方法。张伯伦相信：“完全没有必要使用武力，老实说，连谈论使用武力都不必谈，对这种谈论要加以强烈的反对，这种谈论不但不能有好处，而且肯定会有害；因为那样势必干扰外交活动的进行，势必助长不安全、不稳定的情绪。”［1］（P351）从现实角度讲，英法倾向于使用外交手段，原因还在于一战造成的英法国力上的衰落，加上1929至1933年的经济危机，经济上的颓势难以支撑军事霸权。英国不再是日不落帝国，而法国更是沦为二流国家，与此同时，德国的工业得到较快发展，国力迅速提升。

一战对英法绥靖政策形成的影响不仅限于此。凡尔赛体系在一战后起到了遏制德国的作用，但是随着国际形势的发展，欧洲舆论开始“同情”德国，认为凡尔赛和会对德国的限制过于严厉，英美甚至采取了扶德抑法的政策。《洛迦诺公约》、“道威斯计划”等都表现出对德国的同情，在考虑到这段历史后，便不难理解后来的绥靖政策了。

1929年开始的世界经济危机，德国、意大利和日本法西斯势力的日渐强大及苏联社会主义的发展都可以看作是20世纪30年代全球性的时代背景，在此国际形势下，资本主义世界原有的经济、政治制度受到前所未有的挑战，一战后形成的凡尔赛——华盛顿体系在应对新壮大的国际力量时已显出颓势。英国与法国这两个欧洲传统强国对于此种局势不无担心，一方面对传统欧洲内部走上法西斯道路的德国和意大利忧心忡忡，另一方面对红色苏联则充满了意识形态上的敌对和疏远。苏联的建立和社会主义制度的发展深刻地影响和改变了国际关系格局，英法等资本主义国家对此如坐针毡。

在英法实行绥靖政策目的的看法上，学者有着较大分歧。一部分学者认为英法为最大限度地减少发生战争的可能，而不惜牺牲他国利益，在捷克斯洛伐克等问题上与德国媾和；另外一部分学者则认为绥靖政策的目的在于“祸水东引”，即相较于德国，苏联是英法更值得注意的敌人，因此英法利用德国与苏联相抗衡，遏制双方的力量，从而渔翁得利。德国在扩张过程中，宰割捷克斯洛伐克时便是打着“反共反苏”的旗帜。［1］从这一点可以看出英法还是有反苏企图的。

二、英法对德绥靖政策的发展过程

从20世纪30年代初，随着法西斯势力在德国的扩张，英法两国对德绥靖政策正式起航，绥靖政策是不断发展及完善的过程，在其初期，并没有形成完整的体系，对其理解应主要从各个具体事件出发。在张伯伦上台后，逐步形成了“绥靖政策的总计划”，并将其总计划付诸实践，最终“造就”了绥靖的“巅峰之作”——慕尼黑阴谋。

（一）绥靖政策初期

1933年，英国首相麦克唐纳在国际裁军会议上提出一个以“全面解决裁军问题”为目标的裁军公约草案，被称为麦克唐纳计划。计划中提到，在削减法国等国的陆军的同时，允许德国在五年内达到和法国、意大利等国同等的军备。这样实际上就承认了德国与其他欧洲国家相同的军备权利。在这种情况下，德国称裁军会议不仅没有满足德国军备平等的要求，而且欧洲其他国家也不裁军，因而退出了会议。10月19号，德国退出国际联盟。英国为改善当时欧洲局势、调整大国间关系的行动失败，《凡尔赛和约》维护欧洲局势的作用也大大削弱。

德国退出国联后积极发展军备，公开扩大军事力量。1935年3月16日，德国公开声称德国政府不再承认《凡尔赛和约》的军事条款，明确宣布实施普遍义务兵役制度，然而此时的欧洲大国并没有对此做出太大的反应，而英国依旧持有与德国达成谅解、从而约束德国的想法，并付诸实践。1935年3月下旬，英国外交大臣约翰·西蒙访德，西蒙表示接受德国进行武装的现实，并更进一步决定与德国就扩大德国海军的问题做进一步讨论。于是不久之后，英国与德国签署《英德海军协定》，对德国海军的规模进行了规定，表面上是对德国海军的限制，实质上却是一步步靠近了绥靖主义的顶端，因为英国对德海军规模的限制过于宽松，或者说，根本称不上是限制。此次《英德海军协定》对国际关系的影响还在于，英国是抛开国际联盟和法国等盟友单独与德国进行协商的，因而引起了法国的愤怒。

值得注意的是，在此阶段法国和英国对德态度并非完全一致。总的来看，法国在20世纪30年代中上期应该说是反德的。从地缘政治上讲，英国与法国地理位置不同，身处欧洲大陆的法国与德国相邻，一战后法国一直对德国保持较高的警惕，其领导人对德国和希特勒没有抱太多幻想，于1929年开始修建的马其诺防线便是法国为抵御德国而做的精心准备。但是基于现实因素，德国势力的快速发展，法国单独凭借军事力量来压制威慑德国这个潜在的敌人也越来越困难，法国也没有放弃在外交上的反德行动。1934年4月17日，法国政府向英国提出照会，声称今后将“通过自己的手段保障自己的安全”。［1］（P340）法国外交部长巴尔都围绕着缔结《东方条约》而进行了一系列努力，并得到苏联的支持，但最终因没有争取到英国、德国等国的支持而流产。之后，于1935年4月份，在法国总理的提议下，英国、法国、意大利在斯特莱沙进行会议，讨论欧洲局势，三国政府通过决议对德国片面否认《凡尔赛合约》表示遗憾，并同意用一切实际可行的手段反对危害欧洲和平的片面废约行动。

斯特莱沙会议的意图是反德的，但是在会议结束后并没有哪个国家对德国发起过具体的制裁行动。法国由于其保守的政治势力逐渐趋于妥协，在政治上对英国的依赖也逐步加深，最终与英国一道，滑入了绥靖外交的深渊。

将英法等国对西班牙内战的“不干涉政策”与绥靖政策联系起来可以更好的理解20世纪30年代这一段欧洲历史，对于德、意对西班牙内战的粗暴干涉，英法却没有做出积极的回应，而不干涉政策与绥靖政策的形成原因则具有相似性。在此时的英法看来，西班牙的共产主义倾向要远比德、意的威胁更大，因此对德意干涉西班牙内战采取了默认的态度。

（二）张伯伦的绥靖政策与慕尼黑阴谋

1937年，张伯伦出任英国首相。这一年正是新的世界大战危机加剧的一年，“柏林——罗马——东京”轴心已经形成，日本发动对华侵略战争，意大利加紧对地中海沿岸的侵略，而德国也瞄准了中欧小国。［2］英国国内形势也日趋紧张，重整军备进展缓慢，国内反战的呼声依旧很高。在张伯伦上任后，自信“对整个欧洲局势，甚至对整个世界了如指掌”，将前任首相麦克唐纳和鲍尔温的绥靖政策形成体系，提出“绥靖政策的总计划”。这个计划的总体目的是避战求和、稳定现状，确保英国在欧洲乃至整个世界的霸权地位，其首要任务是谋求与德意法西斯改善关系，友好合作。在将其绥靖政策落实到实践的过程中，英国不时向法国施压，以使法国与英国保持步调一致。

1937年，英国掌玺大臣哈利法克斯应德国纳粹头目戈林邀请对柏林访问，掌玺大臣此行的最大意义在于将英国对德绥靖政策和盘托出，成为推进张伯伦绥靖策略的重要一步。哈利法克斯表示，英国并非认为在任何条件下都必须维持现状，欧洲秩序的变更是一定会发生的，但是英国要求这种变更是以和平方式实现的。希特勒很清楚地了解了英国对欧洲局势的态度，即不惜牺牲其他小国的利益满足德国，以求自保。但事实上，德国不会满足于英国的妥协退让，不会因英国的善意主动而改变自己开疆扩土、侵略扩张的意图。

同年11月5日，希特勒召开军政首脑秘密会议，明确表示，为了今后在向西方发动进攻的时候消除侧翼的威胁和改善德国的军事、政治处境，德国的第一个目标就是推翻捷克斯洛伐克和奥地利。从1937年底开始，德国通过奥地利的纳粹党制造事端，并在1938年3月13日，德国政府和由德国辅助的奥地利赛斯——英夸特同时公布奥地利并入德国的文件。然而英法对这一公然违背《凡尔赛和约》的侵略行为却予以默认，仅象征性的表示了反对。这样，英法听任德国对奥地利的侵略，绥靖政策的顶点即将到来。

吞并奥地利后，德国很快将矛头对准了捷克斯洛伐克。希特勒挑起了捷克斯洛伐克国内民族矛盾，一手策划了“苏台德危机”。德国期望以日耳曼人占多数的苏台德地区为突破口，从而将整个捷克斯洛伐克吞并。此时，英国和德国再次选择了沉默，一心希望将绥靖政策推行到底的张伯伦还抱有德国会就此停下脚步的幻想。得到英法让步的德国继续扩展在捷克斯洛伐克的利益，而苏联希望与英法联合来解决此问题的努力也没有得到英法的认同。1938年5月，德国军队向捷克斯洛伐克方向集结，制造了“五月危机”，捷克斯洛伐克政府于5月20日宣布“部分动员令”。

在此时，捷克斯洛伐克将自己的命运寄托在英法身上。英国首相张伯伦分别于9月15日和9月22日奔赴德国，与希特勒协商捷克斯洛伐克问题。在这两次会谈中，张伯伦将绥靖政策表现地淋漓尽致，面对希特勒外交和军事上的步步紧逼，张伯伦一味妥协迁就，以捷克斯洛伐克的利益换得德国一文不值的和平保证。

1937年9月29日，张伯伦在半个月内第三次飞往德国，同达拉第、希特勒、墨索里尼一起，在慕尼黑举行英、法、德、意四国首脑会议，讨论肢解捷克斯洛伐克问题。30日凌晨，4国签署《关于捷克斯洛伐克割让苏台德领土给德国的协定》，史称《慕尼黑协定》。而捷克斯洛伐克作为当事国，则被排除在会议之外，会议结束后，捷克斯洛伐克政府被迫接受《慕尼黑协定》。就此，德国分裂捷克斯洛伐克的行动取得成功。英国与法国也认为自己获取了外交上胜利，并分别与德国签订宣言，并天真的以为欧洲发生战争的可能性被完全排除。

（三）绥靖政策的破产

作为绥靖政策的顶峰，《慕尼黑协定》的签署很好地反映了英法两国妥协软弱的本质。德国从《慕尼黑协定》中攫取了大量的经济和政治资本，巩固了其军事地位。英法一步步坠入绥靖深渊的过程，就是德国不断试探英法政治底线的过程，希特勒明白，从《慕尼黑协定》开始，欧洲传统强国中没有谁可以真正的限制自己，也没有谁可以阻止自己迈出侵略扩张的步伐。

英法没有清楚认清国际局势及欧洲政治的真实状况，沉浸在一厢情愿地对和平的向往之中。《慕尼黑协定》签订后，从慕尼黑回到英国的张伯伦挥舞着协议宣称：“我带来了整整一代人的和平！”绥靖政策试图通过技巧的调整在现存全部力量分配内部，来达到获取最大限度好处和蒙受最小限度损失的目的，其错误在于，把妥协政策从与之相宜的有利于维护现状的政治环境挪到了不相宜的、暴露在帝国主义进攻之下的环境。［3］

1939年3月，希特勒出兵占领捷克斯洛伐克全境，9月，德国进攻波兰，第二次世界大战正式拉开序幕。绥靖政策宣布破产。

［1］王绳祖.国际关系史（第五卷）［M］.北京：世界知识出版社，1995.

［2］杨相海.张伯伦的绥靖政策与第二次世界大战［J］.理论探索，1985，（4）.

［3］〔美〕汉斯·摩根索.国家间政治［M］.北京：北京大学出版社，2005.