高 嵩，白鹏锐

（长安大学经济与管理学院，西安，710064）

0 引言

政府绩效评估的价值取向，是指政府在绩效评估过程中对其行为方向和利益所做的一种理性选择。价值取向作为政府绩效评估的灵魂，影响着评估的各个方面，从战略定位到指标的设计，再到评估主体的选择和评估结果的运用，无不深深地刻上价值取向的烙印。在现实政府绩效评价中，真正单一取向的设计思路是很少的，更多的往往是对多种取向进行某种程度的综合和平衡，形成合力。随着树立科学的发展观与正确的“政绩观”逐渐成为我国社会发展的热点，越来越多的学者逐渐认识到寻求合理的价值取向，是建立科学的绩效评估体系的重要前提。用正确的价值取向来引导和发展地方政府绩效评估实，有助于政府树立科学的发展观和绩效观，推动行政观念从管制向服务转变，对于构建合理的政府绩效评估体系和推动绩效评估实践的深入发挥重要的作用。

1 西方政府绩效评估价值选择

1.1 顾客至上的价值

传统发展观总体上表现为工具理性的过度膨胀和价值理性的缺失。以经济和效率为基本目标，容易忽视公共行政所负的广泛社会责任。这种状况容易诱发各种社会危机，形成社会对抗。2O世纪80年代中期，西方国家为应对科技、经济环境、财政和公众对政府供给服务能力失去信心等问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为价值的政府绩效评估改革措施。

1.2 公共责任的价值

根据社会发展的要求和公众的需要，提供有效的公共服务，是政府最为重要的职能。因而，对政府职能范围内管理活动绩效进行评估，也就是对政府公共服务确定质量和价格标准，并要通过市场化运作，采用招标、合同、非国有化、政府采购等方式，提升服务效率，降低服务成本。绩效评估体现的是放松规制，而去谋求结果的实现，是新的公共责任机制作用与效果。

1.3 投人产出的价值

评估活动主要集中在对政府管理活动、公共产品的投入等方面。业绩测评总的目的是获得见识，增强“控制”能力。业绩测评的四项功能较为突出:对于产出与后果提供早期的预警；改善资源的分配；改善生产与政策过程效率效益；改善责任。每个生产或政策过程能够被细分为四个基本的原素:投人、通过量、产出和后果。新公共管理运动兴起以来一个重要的变化是成本—效益产出为核心内容的政府绩效评估设计体系。政府绩效评估因各因素的干扰而难以形成共识，对于政府具体部门设计绩效评估标准是比较复杂和困难的。

2 现行中国地方政府绩效评估价值选择缺失

2.1 伦理型价值观念的影响

我国的传统文化和基本价值观具有相当强的渗透力,潜移默化影响着绩效评估活动的方向以及对评估期限值的高低。在我国政府的绩效评估的过程中，政府“官本位”的价值取向表现的相当突出。在这种文化浸染下,民众便形了相信政府,尊重政治家,尊重权威的意识,为此助长了中国政治生活的神秘感,公众很少参与政治生活。这种政府本位的价值取向是与我国传统的官本位思想和目前的人事制度直接相关的。绩效指标的设定、考核评价的实施和升降奖惩的兑现也体现了政府对于其下的领导干部和政策行为的导向作用。

2.2 公共责任机制不健全

责任问题是现代民主政治的核心要素。只有人民同意授权，政府才有治理社会的权力，即民主授权。除了民主授权外，还有行政授权。民主授权与行政授权在我国还没有形成有效的互相增强关系，政府及其官员履行公共责任存在着一定的体制性障碍。公众的责任意识相对淡薄,相应地缺乏监督政府的动机与能力。在对政府的信任以及在人性善观念支配下,缺乏主动监督。由于当前公共责任机制尚不健全,政府的运行缺乏责任的约束,对公务员的监督机制和责任追究机制还存在某些漏洞,权力异化和权力腐败,可能导致侵犯公共利益,从而扭曲政府绩效评估中的价值选择与导向。

2.3 政府职能缺失

仅仅追求经济在数量上的增长，必将导致政府服务职能的缺失。人的全面发展等被GDP增长所消融和淹没，社会、人文方面的指标内容得不到应有的重视。以至于许多地方政府的公共服务严重不足，制约了地方政府的公共服务能力和水平的提高。当前,我们实行社会主义市场经济,整个政府都要以市场逻辑为指导。在这种大思路的引导下,地方政府理应以“社会服务者”和“社会参与人”的身份发挥重要的公共服务作用和引导规划作用。由于地方政府的管辖的事务既具体又庞杂,致使政府在职能划分上难以把握准确的标准。这就要求我们地方政府着重要注重政府服务质量和顾客满意度方面的指标。

2.4 单项绩效指标导致价值冲突

政府职能是多项的，绩效也是多层面的，所以评价政府绩效的指标体系也应该是综合的。但目前我国各级地方政府，许多指标大多单一而片面，尤其是经济增长指标，而且指标之间缺乏有机的整合，难以全面地反映地方政府的管理工作。从结构上看，在现行政府绩效评估指标体系中，设置了过多的经济发展指标。对某些特定的管理者而言在某一特定时期或针对不同的价值目标,可能会有不同的价值优先选择。此外，政府组织不同目标的相互冲突性较强,导致政府的目标定位比较困难。

3 新型中国地方政府绩效评估价值选择

3.1 由全能政府转向效能政府转变

政府职能的合理定位是政府绩效产出最大最优的关键。政府绩效实质上就是政府基于一定的能力在履行政府职能中的投入和产出比率。“国与国之间的最大政治分野在于政府的有效程度”。政府职能科学定位和管理体制合理协调是政府绩效最优的必要条件。全能政府是在计划经济的背景下政府充当了资源配置的唯一主体和社会活动的中心，这一方面降低了政府管理体制运转的效率；另一方面，也加大了社会成本，不利于我国政府按照的框架参与全球化竞争。所以，把效能作为我国政府绩效评估的价值取向，体现了绩效评估不仅强调“物”的发展，以公众的需要为中心。

3.2 由政府本位转向公众本位转变

经济增长是一种手段，服务于人的生存和全面发展。作为一种特殊的公共组织机构的政府，它在制定政策、确定价值目标的时候要以公众利益为重尽可能满足群众的需要和期望。政府绩效的民众本位价值取向主要体现在以下几个方面：1.责任。首先，要权责同授，政府行政机关及其公职人员要履行社会所赋予的义务和责任；其次，行政人员在行政违法时，须对责任人作出相应的惩罚，并依照行政救济制度对行政相对人进行适当补救。2.廉洁。需要完善资源的市场化配置机制，减少行政权力对经济的干预，消除寻租性腐败发生的机会；培养良好的行为操守和职业道德；要健全社会监督机制，加强对权力的监督和制约。3.公平。政府在调整国家、集体和个人的关系方面做到公正、合理。政府管理本质不是管制而是服务，因此政府评估的导向要以人为中心，以人民的满意度为政府绩效的终极标准。

3.3 由机械效率转向系统效能转变

机械效率容易导致按命令行事的心态或者是由于只注重数量和规模，忽视质量和效率。政府的行政职能评估价值标准仍拘于政治和管制层面，致使政府绩效评估成为地方政府的又一项“政绩”工程。系统效能主要强调要全面、协调、可持续发展。首先要求实现经济增长与社会同步发展。其次要求政府绩效评估要充分体现公平正义的价值，把管理和维护“社会公平”当作政府绩效改革的重要方向。最后，要求政府妥善处理不同利益主体的价值冲突。系统效能通过把眼前评估与历史评估、局部评估与整体评估、静态评估与动态评估、定量评估与定性评估统一起来的价值取向突破了传统的机械效率对效率的认识，实现了效率的数量与质量、功能与价值、宏观与微观的统一。把系统效能作为考评政府绩效价值取向有利于确立全面的指标体系，运用科学的评估方法，得出科学的评估结果。

4 结论

综合对比了中西方国家的地方政府绩效评估价值取向，如何对我国现阶段正处于体制转轨和社会转型时期的特殊历史时期确立适合中国发展的政府绩效评估价值导向指标，直接影响到政府的运行方向、工作重点并且关系到政府绩效评估的成败。总之，作为全社会利益的代表者和管理者，现代政府无疑应该全面地追求实现全体人民的共同利益。用正确的价值取向来引导和发展地方政府绩效评估，有助于政府树立科学的发展观和绩效观，推动行政观念从管制向服务转变，对于构建合理的政府绩效评估体系和推动绩效评估实践的深入发挥重要的作用。

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