姜晓贞

（周口师范学院 政法系，河南 周口 466001）

农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者［1］。农民工作为日益庞大的城市新群体，为城市的发展建设作出了重要贡献。但是不合理的城乡二元结构导致农民工在城市中沦为弱势群体。以户籍制度为基础形成的劳动用工制度、工资制度、职工福利制度、财政制度、社会保障制度和教育制度，使农民工的诸多权益得不到有效保障，其结果不仅涉及农民工本人，还影响到其子女。其中，农民工子女教育问题已成为农民工大军涌入城市后日益突出的重要问题之一。

一、农民工子女教育问题的现状

农民工家庭在子女教育问题上面临两难：一是随父母进城的子女，即流动人口子女的教育难题；二是留在家乡的子女，即留守子女的教育难题。

（一）农民工随迁子女的教育困境

1.教育资源的不均衡导致随迁子女入学难。当前，我国教育投入不足，教育资源有限，大多数地方政府义务教育经费仅够维持本地区儿童入学，若再接收外来农民工子女，政府如不增加教育经费，公办学校是难以承受的。一些基层教育部门与学校消极应对国家相关文件和政策，普遍提高了门槛，如在入学手续或材料上刁难，或趁机敛取高额择校费或借读费，甚至要求家长捐资助学等，农民工随迁子女入学困难现象依然存在。调查发现，部分农民工子女不能适龄入学，6周岁儿童中有46.9%没有接受义务教育。在学的农民工子女超龄现象也比较严重，有近20%的9周岁孩子还只上小学一二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的人占相应年龄流动少年的31%和10%［2］。农名工家庭由于经济困难，交不起高额的借读费，只能选择让孩子上条件较差的农民工子弟学校或私立学校。

2.农民工的流动性破坏随迁子女受教育的连续性。农民工的文化水平普遍不高，大多无一技之长，只能做简单的体力劳动，择业具有较大局限性。工作的不稳定造成农民工从一个城市向另一个城市流动，那么随迁子女的教育就会被这种迁徙打断。孩子刚在一个地方适应就不得不随父母到一个新的环境，重新开始。这也造成了农民工随迁子女辍学或入学延迟的现象时有发生。

（二）农民工留守子女的教育困境

由于城市生活成本较高、孩子幼小需要专人照顾等因素，许多农民工选择让孩子留在农村，自己在城市打工。“留守儿童”普遍处于“生活上缺人照应、行为上缺人管教、学习上缺人辅导”的“三缺”状态，主要存在三方面问题：

1.农民工的父母角色淡化，留守子女的监管缺失。农民工外出打工，留守子女要么跟着父或母一方在家，要么父母都在外打工，由隔代长辈代为照看，而后一种情况更为普遍。笔者曾调查过豫东某村，全村留守子女占到学龄儿童的7%以上。其中最为突出的一家，老两口3个儿子及儿媳均在外打工，家里留下5个孙子。两位老人照顾5个孩子，实在是力不从心。老人年龄大，体力欠佳，除了农活之外，能让孩子吃饱穿暖就不错了，根本没有精力对孩子进行精神交流、道德教育。由于监护人负担过重，很少与孩子进行思想沟通，对孩子的成长疏于监管。

2.学业无人辅导，心理问题突出。未成年人自制力差、贪玩，学习上需要老师和家长的监督辅导。农民进城务工，子女大多跟随老人或单亲留在家里。老人文化水平较低，单亲个人精力有限，生活负担较重，没有能力也没有精力对留守子女的学习进行监督和辅导。调查显示，45%的留守农民工子女学业成绩比较差 学习成绩在学校中处于中下等水平，只有10%学习成绩较好，3%学习成绩比较优秀［3］。同时，由于监护人无暇顾及孩子的心理和生理变化，孩子有什么心理问题，也常常闷在心里。青少年时期是个性发展和形成的关键时期，父母的关爱、良好的家庭环境和教育对青少年个性的健康发展有重要影响。父母不在子女身边，孩子会感到孤独无助。留守子女如果长期无法享受到正常的亲情关爱，其心理和身体成长会留下一些后遗症，主要表现为：怯弱、优柔寡断、自认无能、内向、孤僻、不合群、不善于与人交流、脾气暴躁、冲动易怒、过分淘气，做出一些特别举动来吸引别人注意等。

3.存在较大安全隐患。留守子女在家里常常由祖辈或亲戚照看，农村家庭孩子多，老人要照顾几个孩子，还要忙地里的农活，没有更多的时间照看孩子。除了吃饭睡觉由监护人照顾外，其他时间基本处于放任自流状态。孩子好奇心强，安全意识差，又缺乏有效的监管，因此，留守儿童发生意外事故或被人拐卖的事情时有发生。

二、美国弱势群体教育关怀制度对我国农民工子女教育的启示

在美国，也存在移民、黑人、低收入阶层等弱势群体家庭的孩子在接受教育上不平等的现象。为了解决这个问题，美国建立了弱势群体教育的关怀制度。教育关怀制度在促进教育公平，提高教育水平等方面发挥了积极作用，这对于解决我国的农民工子女教育问题有所启示。

（一）美国弱势群体教育的关怀制度

弱势群体教育的关怀制度，是由政府主导、社会力量参与的系统化工程，主要通过政策制定、立法规制、财政援助和教育计划等形式确立教育形式平等和实质平等，解决弱势群体子女的教育问题。

1.针对差异性排斥所造成的教育问题。美国虽然是一个多民族的移民国家，但是因为民族、地理、肤色、性别等差异受到排斥，而不能享有同等教育机会的人群也为数不少。为了解决这个问题，美国制定了一系列的政策、法律来确保教育资源的公平享有。美国联邦政府1964年颁布了《人权法》，该法以联邦政府划拨资金资助项目为条件，为促进学校公正、实现教育公平提供了法律依据。其主要内容有：不得因为种族、肤色或民族去排除或剥夺任何人享受联邦资金资助项目的权利；对拒绝执行规定的机构将“终止或不予资助”等。该法案实质在于用经济手段鼓励和刺激教育的形式平等、机会平等。作为该法案的实施表现，20世纪90年代，美国前总统布什和克林顿在确立的全国教育目标中，先后都重点强调了高中毕业率达到90%以上，消除少数民族裔和白人学生在中学毕业率上的差距。2002年，美国政府颁布了《不让一个孩子掉队法》，该法案格外关注弱势群体，重在弥补少数民族裔学生和白人学生的差距，以进一步实现教育的实质平等、结果平等。比如，针对军人和美印第安人后裔进行教育援助，帮助不是以英语为母语的孩子熟练掌握英语，等等。

2.体子女的教育。美国政府基于学生生活或者教育的需要，制订分类援助的计划，对家庭生活贫困的弱势群体子女的教育进行财政援助，并且将援助计划以法案的形式确定下来，而且教育补偿与资助的程度较高。

1965年，美国政府制定了《初等和中等教育法》（ESEA），该法案第2条明确规定：“联邦的政策是向那些服务于低收入家庭儿童集中的区域的地方教育机构提供财政援助，以通过能特别有助于满足教育处境不利儿童之特殊教育需要的各种办法来扩展和改进它们的教育方案（包括学前方案）。”除了立法规定保证教育经费向低收入群体倾斜外，美国社会还积极推行弱势群体教育计划。这些教育计划，有些是由政府出资建立的，有些是由非政府组织倡导推行的。

在美国，也曾出现过庞大的流动打工人群，流动子女的教育问题也非常突出。为给流动儿童提供补偿教育和服务支持，美国在1966年制订了“流动教育计划”，以减少流动对学习产生的负面影响。该计划是由联邦提供财政资助，州负责实施，最终目的是确保所有流动儿童能成功获得标准的高中文凭或高中学历鉴定。这一做法值得借鉴。2000年12月，克林顿签署通过了“农村教育成就项目”。这是一个联邦专项拨款项目，通过对拨款不力的农村学区进行专项教育经费资助，改善农村学区的教育教学环境，推进教师的专业发展，提高教育教学质量和学生的学业成绩。除此之外，还有面向弱势群体的儿童进行补偿教育的“学前教育计划”、“先行计划”，等等。美国于20世纪90年代兴起的“教育券计划”，由政府发放一定面额的教育券给低收入家庭，支持这些贫穷家庭的孩子有能力选择公立或私立的学校就读，其实质就是针对贫穷家庭的教育拨款。此后，美国教育部连续出台了一系列的改革政策，这些计划和政策通过不同的资助形式来帮助那些需要帮助的学生。

（二）启示

1.政府主导下实施的补偿性教育。弱势群体家庭的子女因为经济、地域、文化水平的限制，在教育中往往处于劣势地位。政府通过立法和政策，加强对弱势群体的补偿性教育，提高教育质量保证教育公平。这正是美国社会对解决弱势群体教育问题秉持的一贯认识。美国建立的弱势群体关怀制度，体现了政府的主导责任。罗尔斯在《正义论》中指出：“财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每一个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的。”［4］这是一种矫正正义观点，而美国政府在弱势群体家庭子女教育上的做法正体现了矫正正义观念。

2.非政府组织的有效支持。教育是一种公共物品，政府是教育的直接提供者，政府有责任确保教育的公平，但政府行为是有边界的。在美国积极推进针对弱势群体的补偿性教育中，仅依靠政府力量是不够的，还需要充分发挥非政府组织的支撑作用。除了“流动教育计划”等少数计划是完全由政府实施的，其他很多教育计划都是由非政府组织实施的。非政府组织的优势在于，与政府相比，不受权力界限和程序限制，并可采用灵活多变的方式吸纳社会资金以整合教育资源 进而有针对性地为有需求的特殊人群提供教育资源，有力保障了弱势群体接受公平的教育的切实可行。非政府组织业已成为政府教育政策的有力支持者和实践者，它在现代教育体系中的地位正日趋加强。

三、解决我国农民工子女教育问题的对策

（一）改革城乡二元结构的户籍制度，逐步消除城乡差别

1958年，我国出台了《户口登记条例》，形成了城乡二元结构的户籍制度。户籍制度的本质是与计划经济一脉相承的，在当时条件下，为了实现国家工业化的资本积累，这一制度有其合理性。但是，在市场经济条件下，这一制度暴露出越来越多的弊端。它在限制人口流动和制造城乡分割的同时，严重地加剧了城乡差别，直接导致了城市居民和农民在所有制、流通、交换、分配、就业、税赋以及教育、医疗、养老、劳动和社会保障、就业、住房等方面的经济和社会政策的不同。改革户籍制度，给予农民、农民工应有的国民待遇，是构建和谐社会的内在要求，也是解决农民工子女教育不公问题的根本之策。

（二）政府制定教育政策、完善法律、加大教育经费投入

从政策层面来说，着力推进法律的完善和有关政策的调整，特别是推动政府制定有利于留守子女与父母共同进城生活的相关政策，以改变由于城乡壁垒给流动人口子女带来的诸多问题，建立健全保障进城务工人员子女接受义务教育的工作制度、机制和关爱留守子女的政策措施。在对弱势群体的补偿和扶持方面，虽然耳熟能详的“希望工程”、“春蕾计划”等代表了我国目前教育中的补偿机制，但总体而言，这些社会力量面对庞大的弱势群体的教育仍然是杯水车薪。另外，从政府财政援助来看，我国政府的奖学金、助学金和学生贷款制度的受益范围比较狭窄，对于义务教育和高中教育基本没有覆盖到。而很多发达国家都有较完善的助学贷款或补贴制度，这些制度的覆盖面较广而且资助力度较大。这些制度能够给贫困学生提供接受教育的机会，并体现受教育的实质平等原则。所以，我国财政应加大对弱势群体的补偿力度和广度，并努力使补偿政策制度化和法制化。财政教育投入总量不足和财政教育投入资源配置的不均衡，是目前我国财政体制教育投入的两大弊端，而这种公共财政教育投入体制的弊端又是当前教育存在较严重的不公平问题的最根本原因。因此，以制度保障促教育公平，完善我国公共财政教育投入体制是首要举措。

（三）鼓励社会力量投入资金和人力支持

发挥非政府组织的作用，增强第三次分配的功能。第三次分配，简单地说就是社会捐赠，它可弥补政府和市场无法实现的领域，是指在初次分配和再分配后，在自愿的前提下捐赠部分可支配收入去资助贫困的人群［5］。和发达国家相比，我国的第三次分配功能还很微弱。我国的教育捐赠数额和庞大的农民工子女数量相比极其有限。如何发挥非政府组织的社会作用，筹集社会闲散资金，有效整合后投入到农民工子女的教育中 需要我们思考和落实 要争取全社会的支持，由妇联、工会、村委会、学校等共同构建农村少年儿童健康发展的教育和监护体系，并将这一体系纳入援助社会基金计划，这些社区机构可由离退休教师、青年志愿者等人员构成。发挥志愿者、农村老党员、优秀的教师、村干部这些人的作用，整合社会力量，利用节假日时间，对农民工子女进行心理辅导、教育教学等工作。

（四）提高农民工文化水平，完善家庭教育

家庭教育在孩子成长过程中的地位至关重要。从家庭方面入手，政府就要密切联系家长，更新家长的教育观念。分析提高经济收入、改善生活条件与子女教育之间的轻重缓急的利弊关系，树立以孩子教育为重的科学的家庭教育观。政府可以利用农闲时节开办监护人学校等培训班，帮助他们更新教育观念，讲究教育方法，教给他们教育常识以及对儿童的保护常识，让监护人充分认识到自己的责任和义务。政府要健全法律、法规，完善教育制度，通过立法确保农民工的受教育权，保障其有平等参加学习的机会；制订实施农民工国家培训计划，发展多层次、多形式的农民工职业技能培训。农民工整体素质的提高，对孩子的教育会产生直接影响，实现家庭教育功能。

（五）重视基层教育资源的利用

随着中国城市化进程加快，大批农民工机械式地成为潜在市民，而伴随着农民工子女大批涌入城市就学，基层教育面临生源不足的尴尬局面。同时，鉴于中国教育资源在城市与农村分配不均，城市教育质量远高于农村，在知识改变命运的朴素观念作用下，大部分农民工将辛苦血汗钱投资于孩子的教育上，因此不惜代价支持孩子到城市就学。一则为孩子幸福而美好的未来奠定基础，二则达成本代人未实现的愿望。在这两种观念的作用下，中国基层教育陷入全面瘫痪状态，大批农村教师没有施教对象，而更有甚者，很多农村校舍已经改头换面，成为猪栏、圈舍和厂房等。因此，为解决农民工子女教育问题，尤其是留守儿童教育问题，政府应该重视基层教育资源的利用，重视教育资源的合理分配以及基层教育质量的提高。

［1］郑功成.农民工的权益与社会保障［J］.中国党政干部论坛，2002（8）：22－24.

［2］项继权，吴理财，刘义强.为农民工子女的教育提供制度保障：关于农民工子女教育问题的调查分析及政策建议［M］／／徐勇.中国农村研究.北京：中国社会科学出版社，2005：12.

［3］吴永胜，喻本云.父母离了乡，孩子怎么办：农村留守子女教育问题透视［N］.光明日报，2004－05－13（B1）.

［4］约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，译.上海：上海译文出版社，1991：66.

［5］郑功成.中华慈善事业［M］.广州：广东经济出版社，1999.