何立胜

（中国浦东干部学院 教学研究部，上海 201204）

目前中国经济运行面临着严峻挑战：一是中国经济增长的下行风险日益明显需要经济回暖的政策，二是中国制造业中的结构性产能过剩形成潜在的经济紧缩压力，二者形成了悖论。2008 年发生的世界金融危机，对中国的真正挑战是来自过剩产能对实体经济的影响，在被列入产能过剩的产业中，既有传统产业，又有新兴产业。产能过剩（普遍的表述是生产过剩）是市场经济运行的常态现象，一定程度上的产能过剩，有利于企业竞争、有利于消费者，而超过一定程度的产能过剩则反映了资源配置低效率，反映了产业结构的失衡。治理超过一定限度的产能过剩及其背后的产业结构失衡问题，对产业转型发展，提升产业国际竞争力、具有重大理论与实践意义。

一、辩证认识结构性的产能过剩及其特征

产能过剩的概念较早出现在张伯伦（Chamberlin）（1933）的垄断竞争理论一书中，他提出垄断竞争导致平均成本线高于边际成本线，从而出现持续的产能过剩，显然，这是从微观经济学视角分析产能过剩；贝恩（Bain）（1959）在产业组织一文中,认为在部分低集中度的产业中存在持续性过度供给或过剩生产能力且经济绩效比较差的情形，实际上是过度竞争。但同时指出,原子型市场结构不应被指责,最终的过错是企业生产能力的退出被阻止和劳动力资源的不可流动性，造成了多余的生产能力和富余劳动力。中国在20 世纪90 年代开始出现产能过剩。如张晓晶、左小蕾、王岳平（2006）、周劲（2007）、曹建海、江飞涛（2010）等开始研究生产过剩，并把产能过剩与重复建设、过度投资、恶性竞争以及过度竞争联系在一起分析其原因、特征等。在经济运行波动的有关研究中，生产过剩作为市场经济运行的常态现象，是指一定时期内某一区域（产业或产品）市场上产品和服务的供给能力超越了市场有效需求的一种经济状态。对产能过剩认知可以多维度，一是产业内资源或生产能力利用率低，一定时期内某行业实际生产能力没有达到潜在产出水平，从而存在着产业内资源或生产能力闲置或未充分利用；二是产业利润率低，生产或服务能力超过均衡价格以下的市场需求，产业平均利润率很少、趋于零，甚至为负；三是产业内部之间过度竞争，使得行业内产品以低于成本的价格进行竞争，供过于求的正面效应超过负面效应。国际上通常以产能利用率指标来加以衡量，如美、日等将产能利用率较长时间低于78%，或产能过剩率超过20 以上，就界定为生产过剩或产能过剩。①产能利用率等于实际产能除设计产能乘100%。中国多运用的是综合产品库存、产销比率、产品价格回落、行业亏损面、企业破产数量、贸易受阻和摩擦等指标来判断。运用两类标准，界定我国制造业中的钢铁、汽车、水泥、平板玻璃、多晶硅、造船、电解铝等均为产能过剩产业。据测算中国制造业中的钢铁、汽车、光伏、水泥、平板玻璃等产能利用率分别为62%、64%、66%、68%、70%，或产能过剩均超过30%以上，以上产业均为产能过剩产业。②根据国家统计局报告与钢铁汽车等相关行业分析报告得出。然而就是在这些过剩产能的产业中，同样有一些产品进口、关键的零部件进口或专利技术的进口。

中国制造业的产能过剩往往是结构性产能过剩，即落后产能的相对过剩和先进产能的相对不足共存，或者低效的产能过剩，有效产能不足。结构性产能过剩，在产品形态上，低端产能过剩，高端研发能力和产业化能力弱，满足不了有效需求；在产业价值链上，多处在产业价值链低端、少量处在高端；在技术创新上，简单加工、一般制造的企业多，而高端制造、创新企业少。梳理分析现实中的制造业的产能过剩具有以下特征。

1.轻工行业产能过剩的“结构性”特征

目前轻工业行业的产能过剩除受经济周期影响外，较大程度上源于产业结构调整滞后于需求结构升级。[1]随着我国经济发展、居民收入水平的不断提高，国内需求结构不断调整升级，以基本消费品为代表的一些轻工产品市场趋于饱和，市场需求不断由低端、低附加值产品向高端、高附加值产品转换。而部分轻工业未能适应需求结构变化而及时升级调整，出现低端产品过剩而高端产品供给能力不足共存的现象。同时，又因我国轻纺企业刚刚融入世界产业体系，多数企业处于国际产业链分工的制造或代加工的环节，在低端劳动密集型产品相对过剩的同时，依然有部分高端产品需要进口。轻工业的产能过剩，一方面因其资本密集度相对较低，以加工或装备型设备为主；另一方面，轻工产品的市场相对成熟与市场化程度相对较高，因此可以根据其市场进入或退出发挥市场配置资源的功能，通过企业的进入或退出，实施自我修正。

2.重化工业产能过剩的“体制性”特征

进入21 世纪以来，中国在以住房和汽车为代表的消费升级带动下，重新进入新的重工业主导期，重工业发展速度加快，钢铁、汽车、水泥、电解铝等成为投资热点，更多的产业资本流向了重化工业领域。在投资体制不完善与高投资冲动背景下，资本密集型的重化工业往往成为地方政府产业发展的首选而倍受重视。重化工业国有资本比重较高，不健全的企业产权制度和治理结构往往使企业片面追求市场份额和企业规模，对市场需求信号变化反应较为迟钝。在政府GDP 政绩考核体制下，加之预算软约束和信息不对称等，地方政府以主导投资模式来催动经济增长，要比通过培育其他厂商主体拉动经济增长，在较短时期内能够更为迅速的创造GDP，这种内生激励机制助推重化工业产能利用水平波动加大、产能过剩频繁发生。如“九五”、“十五”、“十一五”期间，各地钢铁、汽车、水泥等产业排浪式的投资正是这种体制的反应。因为该产业资产投资规模大、价值链长，资产专用性较强、退出壁垒较高，一旦形成产能很难在短期内调整。近年来，一些新兴产业的产能过剩，也集中反应了产能过剩的“体制性”特征。据各省、市“十二五”规划统计，已有上百个城市把光伏产业、物联网作为发展重点，20 多个省市在搞航空产业园，区域政府为发展战略性新兴产业，不顾产业发展条件，过多依靠税收优惠、财政补贴和提供低价土地等手段鼓励投资、扩大规模。此外，因后发优势和对产业升级方向、总需求、成本等行业的良好前景预期，引发大量企业和资金在几乎同一时间涌入一个或几个行业的潮涌现象。但投资设厂过程中行业内各企业之间彼此协调困难、对投资总量信息难于估计，导致了事后产能过剩的发生，并造成行业内企业普遍开工不足，市场价格下降，乃至企业大量亏损破产等严重后果。

3.制造业产能过剩的“国际性”特征

我国许多行业产品对外依存度高，企业生产经营“两头在外”。受金融危机影响，欧美经济艰难复苏，进口锐减，国内企业出口增速放缓，对产能释放形成压力，导致大量依赖进口替代的企业倒闭，不仅出现了代表传统制造业的温州、东莞出现中小企业的跑路潮，而且还出现了新兴产业倒闭情况。根据《中国光伏产业发展报告》的资料，中国的光伏产业在2004 年之后经历了快速发展的过程，连续5 年的年增长率超过100%。在投资快速扩张后，产能出现严重过剩。据第三方调研机构大禾咨询统计显示，国内多晶硅产能利用率为52.94%，硅片硅锭产能利用率为47.83%，晶体硅电池产能利用率40.48%，太阳能薄膜电池产能利用率则仅为20%。①数据来源自《2011 年中国光伏产业发展报告》。光伏行业只是众多的出口行业的缩影，受欧美国家的财政债务危机，光伏产品出口需求明显下滑，出现了产能过剩。

4.制造业产能过剩的“累积性”特征

当由计划体制进入市场体制，多数工业品走向供大于求为常态的需求约束，工业领域的产能过剩现象时常发生。如90 年代中期出现的轻纺工业产能的过剩，90 年代后期出现的彩电、冰箱等家电的产能过剩。目前出现的钢铁、汽车、水泥、平板玻璃等重化工业的产能过剩，是与经济发展水平、产业发展阶段相关，也与政府经济发展目标、方式有关。既受到经济周期的影响，使部分工业领域发生“周期性产能过剩”外，又受到诸多非周期因素的干扰和影响，在部分工业领域发生了“非周期性产能过剩”，呈现出非周期性与周期性产能过剩交织在一起并将持续存在的态势。

二、科学分析结构性产能过剩的成因

目前经济运行中产能过剩凸显了产业结构失衡的复杂性与动态性,需要结合经济环境的新变化、体制、机制特征以及产业发展阶段特征，分析和梳理结构性产能过剩的成因。

1.受市场经济运行与经济周期波动而出现的产能过剩

任何经济体都会受经济周期波动的影响,市场需求发生剧烈的变化，使得正常规模的投资形成的生产能力，在经济衰退期表现为暂时的过剩，这是市场经济中较为正常的现象。经济周期性的产能过剩可以通过市场经济自身的运行和政府采取适当的财政、货币政策得到缓解，甚至消除。但结构性、体制性的产能过剩，需要政府宏观调控政策的指导与规范地方政府行为来逐步缓解。

2.企业对市场定位雷同造成在同一技术水准下，对同一行业的过度投资带来的产能过剩

因企业缺乏投资前严格市场研究和市场细分，没有产品的市场定位意识，目标市场过于宽泛，以为简单地瞄准所谓的“大众市场”就会有巨大的需求潜力；或简单模仿原有竞争者的市场行为，而对研发和高技术的生产能力投入不足，提供的产品没有差异，导致同一产业内部拥挤了过多的“同质性”竞争，形成产能过剩。[2]

3.体制性的产能过剩

这是因经济体制改革滞后导致的产能过剩。由于我们推行的工业化工业战略具有政府主导与分散的“诸侯经济”相结合的特征，因经济（财政）分权、区域竞争、预算软约束、政府官员政绩考核体制，对GDP 指标的盲目崇拜等因素，加剧了我国地方政府市场竞争行为。区域政府运用控制土地资源价格，影响环保、融资成本的能力，在招商引资过程中竞相提供基础设施、税收等各种优惠条件，激发了地方政府间的恶性竞争，扭曲了企业的投资行为，从而导致了过度的产能投资、重复建设、区域产业结构相同。最终导致产能过剩——降价竞争争夺市场份额——行业内企业普遍亏损、行业危机。

4.“中国制造”在国际市场受阻导致产能过剩

中国制造在国际上的竞争优势主要是低成本，但该优势已成为发达国家设置贸易壁垒的突破口，欧美国家对中国产品的出口设置障碍，以反倾销来应对与中国之间出现的贸易逆差。一是针对中国技术引进环节的关键技术在引进时就签订了专利保护协议，如技术合作双方约定以该技术实现生产所得的产品不得出口技术出口国市场，或相关产品仅在技术进口国市场销售等。二是对中国进行更加严格的技术封锁，如采用“专利网战略”。三是针对中国产品“低技术含量、缺乏自主核心技术”的现状设置较高技术性贸易壁垒。2008 年金融危机后，中国制造产品出口受到较大冲击。“中国制造”，因技术水平低，在国际市场更容易为其他国家或区域替代，也为发达国家运用技术性贸易壁垒攻击“中国制造”创造条件，进而造成国内产品“走出去”障碍，产能释放受阻，出现产能过剩危机。如2012 年上半年中国共遭遇了18 个国家、地区发起的贸易救济调查，反倾销、反补贴、特保等这一类的贸易救济调查40 起，同比增长了38%，涉案金额37 亿美元，同比增长了76%。这些贸易救济调查既有发达国家发起的，也有发展中国家发起的。①据中国商务部进出口贸易统计数据。

三、治理结构性“产能过剩”需要处理好四个关系

因目前中国产能过剩成因的复杂性、动态性，所以治理产能过剩、实施产业结构调整，需要通过政府与市场的有效协作来进行。

1.处理好调结构与稳增长的关系

实践证明，任何一次经济危机均是产业结构调整的拐点期。而产业结构调整短期内并不能使经济很快走出增长的低谷，甚至可能会影响短期的经济增长，但有利于长期经济增长，危机期间政府采取力度大的刺激政策虽能快速拉动总需求，但不利于结构调整与长期经济增长。经济可持续的发展是经济增长与结构的协调；调整、优化产业结构是转变发展方式的基本条件，是经济可持续发展的内在要求。

2.处理好产业转型与产业锁定的关系

受制于路径依赖和产业锁定效应，相对过剩的传统产业与劳动密集型制造业难以压缩和转移。一个国家或地区产业结构主要是由该地区的资源禀赋、产业基础等初始条件决定的，具有强烈的路径依赖和产业锁定效应。改革开放以来，我国主要依赖于土地、资源、劳动力等的低成本逐步确立了劳动密集型制造业的比较优势，并形成了加工制造产品的全球竞争力。随着内外环境、劳动力等要素资源比较优势的变化，要保持产业的国际竞争力，必须进行转型升级。而长期形成的路径依赖，资产专用性投资形成了巨大的沉没成本，或因产业调整的巨大交易成本，使过剩的产能难以调整，落后的企业难以淘汰。同时产业调整与转移，会影响地方即期GDP 增长，在缺乏倒逼机制与产业转移机遇的情况下，调整与转移很难实施。多年来，一些地区实施“腾笼换鸟”措施，但结果是低端产业难以转移，高端产业难以突破，区域产业同构现象难以消除，产业升级效果不明显，呈现典型的结构固化效应。[3]

3.从体制上处理好政府与市场的关系

在体制转轨过程中，政府导向的产业布局明显，表现在地方政府和部门政府并没有退出市场盈利领域，并没有摆脱选择工业强市、工业强县的发展道路。实践也证明，越是工业发展早、发展快的地方，经济发展越快，地方财政越好，也越能出政绩、出干部。由于推行工业化战略是在分散的“诸侯经济”中进行的，为了出政绩，地方政府在实际的管理过程中常以低于市场价格、或零地价将土地提供给生产企业，提供各种税收优惠、变相地向企业提供投资补贴；甚至以牺牲环境为代价，纵容高污染高能耗的企业进行投资，极大地降低了企业的投资成本，扭曲了企业的投资行为，产生产能过剩。

4.处理好虚拟经济与实体经济的关系

实体经济是虚拟经济产生的基础，虚拟经济推动了实体经济的发展。没有资本市场、没有纳斯达克股市，就培养不出微软、苹果等一大批现代信息高科技企业。而虚拟经济一旦失去信用制度的有效制约和严格监管，任其自由发展、过度膨胀，就会导致泡沫经济，对实体经济产生严重的负面影响，甚至引发经济危机。目前出现的“做小实业，做大放贷”，“宁炒一座楼、不开一家厂”等现象，反映了虚拟经济与实体经济发展失衡。过度的资产市场泡沫，往往使得虚拟经济过度膨胀，收益远远超过实体经济回报，使大量资本从实体经济部门流入虚拟经济领域，导致投机活动盛行，已对国家的实体经济、自主创新战略，特别是对战略性新兴产业的培育产生了严峻的遏制作用，一些上市公司被金融资本劫持，放弃自己做实业的优势，把自主创新放在口头上，热衷于投资虚拟产业。进而使实体经济发展的动力下降，收益下降。同时又因许多企业只是跨国公司的标准化环节的低成本生产地，而不是新技术研发地或者核心零部件的生产地，缺乏盈利能力，生产经营处于微利或亏损状态，直至“跑路”或“倒闭”，进而导致产业升级停滞，战略性新兴产业难以培育。

四、治理结构性“产能过剩”、实现产业结构优化的建议

治理产能过剩凸显的产业失衡问题，关键是解决好产能过剩背后的资源配置的权利制度安排。明晰市场、企业与政府在产业结构调整中的功能与边界。市场是产业结构调整的基础，企业是产业结构调整的主体，政府承当引导功能。

1.治理产能过剩，调整产业结构是个长期复杂过程

必须认识产能过剩的产业并不是“夕阳产业”，产业升级也并不是“高端产业”对“低端产业”的简单替代，而是各类产业深化、节约化、精致化发展。产业结构调整，要符合产业间结构的动态优化的发展特点，又要符合产业自身深化发展的要求。根据中国制造业的实际，在技术创新和技术进步条件下，重点在制造业内部的结构的调整与优化。如钢铁一方产能显得过剩，但每年还须进口大批的特质钢材。进一步提升劳动密集型产业竞争力，充分利用我国劳动力存量大的资源。中国企业竞争力监测数据表明，劳动密集型产业仍然将保持基于比较优势的较强竞争力，同时，传统劳动密集型产业正在向新型劳动密集型产业，即高新技术产业链上的劳动密集型环节升级。

2.重视产业结构调整与转型中的技术创新

产业深化的核心是技术进步，结构性产能过剩的背后是产业、产品的科技含量问题。进入21 世纪，技术创新能力已经替代自然资源成为决定国际分工的关键要素，核心技术决定着外围技术、从属技术的发展方向，系统架构设计者和品牌制造商控制着全球生产网络体系的演进，是全球生产网络创造价值的分配者。不管是工艺流程升级、产品的换代升级，还是沿着产业链向微笑曲线的两端攀升，都需要特定的技术创新能力来支撑，而从一条产业链条转换到另外一条产业链的链条升级更是需要自主的建构创新能力和对整个价值链的治理能力。国内外的实践证明，技术创新是产业升级的关键，没有自主的技术创新就不可能突破跨国公司构筑的战略性隔绝机制，永远被锁定在低附加值、微利化的低端生产制造环节。没有自主技术创新能力的国家或地区已经很难在国际竞争中占据一席之地。

本土企业技术创新能力偏低正是造成产业升级转型难的关键因素。路风（2006）通过对汽车产业“市场换技术”、大飞机运十下马、无锡威孚从“引进技术”走向自残等案例的深入研究证明，市场并没有换来技术，换来的只是一次又一次、不断地反复引进的所谓“先进”的设备和生产装配线，中国的企业仅仅获得和积累了组装加工的生产能力，而没有形成自主的产品开发能力。缺乏技术创新能力特别是缺少关系到产业整体发展水平的关键核心技术创新能力，已经成为影响中国产业升级的主要障碍。朱瑞博（2010）指出技术创新链整合者的缺失是阻碍产业升级的关键。核心企业特别是国有大型企业集团的创新以模仿创新为主，缺乏长远的前沿技术和平台技术创新，因此难以突破跨国公司构建的网络权力与战略性隔绝机制，不能有效整合整个技术创新链的各种创新活动，从而难以支撑产业的升级转型。如何在新的国际科技产业竞争中赢得主动，技术创新是产业升级的关键：一是营造鼓励创新和宽容失败的氛围，通过制度创新，为企业技术、运行模式创新提供保障。二是找准技术创新突破口，了解核心技术、外围技术、从属技术的关系与发展方向。设立创业投资基金和建立公共技术平台。三是加强知识产权的保护，建立与完善产权保障激励机制，使之成为企业发展的原动力。实践一再证明，技术创新是产业升级的关键，没有自主的技术创新就不可能突破跨国公司构筑的战略性隔绝机制，就将永远被锁定在低附加值、微利化的低端生产制造环节。

3.明晰政府在产业结构调整中的功能与边界

现实中的经济都是存在政府干预的市场经济，问题在于二者的边界很难确定。政府应明确自己的地位与职责，在产业结构调整中应是“助推器”的角色而非“发动机”。政府不与企业争利、不与市场争权，但要充分发挥政府的功能：一是利用政府在数据、信息、宏观调控政策方面的权威地位，尽快建立主要行业产能利用率的监测制度与信息制度，定期向社会公布重点行业产能和产能利用率等方面的信息，引导企业市场预期，科学做出投资和生产决策，防止出现投资不合理、盲目扩张等现象。二是改进政府的调节方式，由直接的干预企业投资行为，转变为间接的引导。制定科学合理的宏观经济政策与长远发展规划（新兴产业发展规划等），建立明确的行业标准、规范等。地方政府应建立良好的市场环境、公平竞争的投资环境、鼓励企业技术创新。三是政府必须维护市场机制对资源配置、调整产业结构的基础性作用。政府干预要以不破坏市场调节为前提，发挥宏观规划、指导职能，制定相关产业政策来配合市场机制对产业结构的调整。四是加强知识产权的保护，建立与完善产权保障激励机制。实施严格的知识产权保障，对知识产权者进行保护，鼓励社会创新，越严格的知识产权保护越有利于企业进行技术创新。采取设立创业投资基金和建立公共技术平台等措施，形成一批具有国际竞争力的制造企业，有力地推动“中国制造”向“中国创造”的转变，从而实现产业升级，提升国际竞争力。

4.治理产能过剩的方式与途径

治理过剩产能或生产过剩，需要：一是创新完善产权交易制度、促进合理产业组织规模，进而通过资本营运使资产存量在产业内部与部门间再配置和再流动，这是进行产业结构调整的关键。建立专业化的存量资产或产权交易市场，以有效实现交易信息与产权交易业务的合理对接。在政策创新方面，将存量资产的产权适度证券化，进而增强资产的使用效率和产权主体的融资能力。发展行业性的OTC 场外柜台交易市场，促进产业组织合理发展，探索一条存量资产重新配置或有效退出的新路径，进而有效化解行业产能过剩的困局。二是产业资本投资。把过剩的产业资本对外转移与利用国际资本结合起来，逐步进入国际市场，实施国内产业结构调整。除了拓宽直接利用外资的途径外，可把一些绩效良好的企业经过包装推向国际资本市场、或有计划地向海外高新技术企业进行资本渗透，获取国内产业进行技术改造所急需的高新技术和先进管理技能；积极利用国际资本市场拓展国内企业的R&D 能力，加快产业结构的高级化和合理化。三是与海外的科研开发机构、各类基金组织共同投资创立企业的R&D 机构，让有条件的大中型企业和企业集团在技术先进的国家和地区收购或者创建一些R&D 机构组织，利用国外先进技术开发市场导向的产品，同时利用国内便宜的生产要素组织国内生产。四是学习工业化国家和地区跻身我国市场的先进做法，把一些国内生产能力过剩的设备（如一些家用电器和机械生产线）和相应的技术劳务输出海外，利用这些国家经济发展和需求结构变化之机，主动地调整自己的产业结构。

5.加快构建以本土市场需求为基础的国家产业价值链的网络体系

进行产业结构调整，一定要在经济全球化背景下，选择、制定与实施符合我国实际的产业发展政策，既要明确国际经济规则的“非中性”特征，又要充分认识现行国际经济规则的本质。现行经济规则是发达国家在主导国际经济运行中制定的规则，以防止在世界产业分工体系或全球价值链条中陷入“分工陷阱”。如何维护产业安全，处理好国家产业所有权与跨国公司产业控制权的关系。世界产业链条围绕市场控制权运转，目的是产业利润的分割与占有。世界产业规模生产的方式不断变化，一国集中生产，世界各地销售的情况，因信息技术发达，世界范围内整合资源的能力加强，形成被一国研发设计，全球生产销售并借以“外包”、“代工”为特征的专业化合作。要在重视融入全球产业价值链（GVC）的基础上，更加重视构建国家产业价值链（NVC）建设：一是通过市场培育、政府扶植、基于核心技术链和核心产业链选择一批以龙头大企业为核心的产业链整合机制实施升级，依托国内市场做品牌，做成世界品牌；二是借助全球产业价值链（GVC），促进一批本土化的企业凭借巨大且消费结构不断升级的国内市场，进行全球价值链的攀登，由“低端”升级为“高端”。实现本土企业从掌握产品价值链的核心环节开始，通过培育品牌、构建销售终端渠道、或提升研发创新能力，进而提高产品链高端竞争力，进入全球价值链分工体系中的中心环节。构造现代产业体系导向的国家产业价值链，不是实施封闭战略，也不是简单走进口替代之路，而是整合中国企业的商业网络以及产业循环体系，塑造新的国家产业价值链的治理结构，为中国经济的可持续发展奠定坚实的发展平台。实现“中国制造”到“中国创造”，由全球产业价值链（GVC）中的“承包、接包”关系，变成“发包”关系。[4]

6.比较借鉴发达国家治理产能过剩与产能结构失衡的经验

德国经济长期持续稳定发展，产业结构合理优化，政府与市场的完美结合是其成功的主要原因。政府虽积极参与产业结构调整，但市场是配置资源的基础方式。政府仅负责为产业结构的顺利调整提供环境保障，并不刻意去制定产业结构政策，人为地鼓励或阻碍一些行业的发展。非常重视法律手段的作用，运用法律手段克服市场机制调节中出现的垄断、不公平竞争，保障秩序、促进产业结构转换。如1967 年《部门和地区结构政策的基本原则》、1995 年的 《产业结构调整法》等；同时，积极运用财政、税收、货币和补贴等手段来促进产业结构调整。

美国政府主张用市场机制来管理经济及产业结构调整，反对政府过多采用微观的产业政策来干预产业结构调整。政府主要是通过颁布一些相关的法律来为产业经济的运行创造良好公平的竞争环境，如1914 年的《联邦贸易委员会法》、1935 年的《社会保障法》等。同时，采用一些财政、货币政策对经济活动进行监督与管理，目的也主要是为缓解经济周期给经济活动带来的不利影响，为产业结构调整创造健康的宏观经济环境；美国政府特别强调科学技术在产业结构调整中的基础作用。加大对科学技术的重视与投入，科学技术是推动产业结构调整的内在动力。如1993年克林顿政府发表政策声明《技术为经济增长服务：建设经济实力的新方针》后，更进一步确立了科学技术对产业结构调整、经济增长、就业机会增加以及国防改善方面的基础地位与作用。

韩国政府在工业化不同阶段，特别是对重点主导产业，通过产业政策、规划、立法、基金、政府采购等手段，进行引导和扶持。如20 世纪60-70 年代，充分利用当时国内的廉价劳动力和纺织工业的优势，发展出口加工业，将国际市场的原材料加工成适销对路的产品后推向国际市场，为韩国的资本和技术积累创造条件。从70 年代后期实施重化工业化计划。实现了出口结构和生产结构的高度化，实现中间产品和资本产品的进口替代化，带动经济起飞。进入新世纪以来，通过技术开发与产业结构高级化，加强对设计、制作技术为中心的“加工型”技术的开发和研究，发展高技术产业，抓创新、抓服务业发展与重点培育大企业等。同时，其贸易政策与国家产业政策搭配非常的好，发展贸易的目标就是要提升产业结构，以不断调整贸易政策来服务于产业结构调整，促进产业结构优化，促进产业升级以实现经济结构的不断转型。

[1]周劲付,宝宗.产能过剩的内涵、评价体系及在我国工业领域的表现特征[J].经济学动态,2011,（10）.

[2]刘志彪,王建优.制造业的产能过剩与产业升级战略[J].经济学家,2012,（1）.

[3]吴晓波,吴东.全球制造网络与中国大中型企业的自主创新——现状、瓶颈与出路[J].科技管理研究,2010,（04）.

[4]刘志彪,张杰.从融入全球价值链到构建国家价值链:中国产业升级的战略思考[J].学术月刊,2009,（9）.