余 练 王 会

(华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074)

一、引言

取消农业税以后，国家与农民关系出现了根本性的改变，不仅乡村治理的基本逻辑发生了巨大变化，乡村治理的模式也在发生深刻的转型。周飞舟①通过对税费改革过程中政府间财政关系的考察，发现过去一直依靠从乡村收取税费维持运转的基层政府正在变成为依靠上级支付转移的政府，基层政权从过去的汲取型政权变成了“悬浮型”政权。申端锋②从另一个层面发现，农业税取消以后的乡村组织并没有成为服务性的组织，由于乡村两级职能定位的变化，乡村治理逻辑发生了一个根本性的转变，“软指标的硬指标化”成为了当下乡村两级组织职能转变中的一个现实选择。

治理逻辑的变化并不能概括当前治理的具体运转，在“悬浮型”政权下，是哪些人在治理乡村社会呢？富人被推向了乡村治理的政治前台，有关富人治村的研究已蔚然客观。赵晓峰和林辉煌③通过对浙江沿海地区的考察，发现了富人治村在当地已经常态化，一方面赢得了容易广泛的民意支持的同时，另一方却带来了一系列诸如经济经营高度垄断政治资源，村庄政治公共话语消失和普通村民缺乏政治表达诉求的困难。欧阳静④指出，富人成为了乡镇最理想的村干部，富人治村的现象不仅出现在商业化、工业化发展的沿海发达地区，在农业型地区的中西部农村，这种现象也并非个例。除了富人以外，乡村社会中的“混混”也摆脱了村庄边缘人的角色，逐渐转化为村庄经济精英，并且形成与基层政权的合谋。混混用灰色的手段谋取利益，深刻影响了农村各种社会关系，并因此构成了乡村社会治理的一个基础，成为了当前乡村治理中的软肋⑤。

无论是富人治村还是混混治村，都是对基层治理者个人特征的描述，实质上还是没有刻画出乡村基层政权治理的内在本质。富人或者混混，只是社会分类中的一个群体，他们是治理的一种类型，但是却还没有最终抓住治理方式转型的内核。“私人性治理”一词能较好的概括税费改革后当前的治理状态、特征，也较好的囊括了当前不同的治理主体类型。本文将从农村经验出发，梳理出了私人性治理的三个特征，揭示出私人性治理出现的可能的基础，并最终探讨了私人性治理对乡村政治社会造成的影响，从而达到深化理解转型中乡村治理的本质，期冀能为相关研究和决策部门提供参考意义。

二、乡村社会中的私人性治理

在东北调查时，老百姓公开讲，“官（主要指村长）不都是买来的么？我们村当官现在五六万就够了，隔壁村的官值钱（因为有矿产资源，村长职位更加值钱），起码要十万以上呢，所以，谁不想上去把钱捞回来呢？现在选谁都一样！”“选谁都一样”成为了目前农民的主流意识。“选谁都一样”表达了农民对乡村治理的漠不关心，也表达了农民对乡村治理状况的一种无奈；“官都是买来的”这个事实中有农民的不屑，除了不屑以外，就是无奈，因为他们能怎么办呢？最后表现出的就是一种政治冷漠，“选谁都一样”！动辄还能听到这样的话：“现在当干部都靠个人境界”。这个境界论很有意思，意在村干部干不干实事是村干部的个人境界问题。即村干部并没有责任为村民办事、为村庄谋发展；同时村干部境界不高不干实事或者只知中饱私囊亦无人过问。

“选谁都一样”、“当村干部都是靠个人的境界”表达了农民普遍的政治态度，也暗示了税费改革以后乡村治理逻辑发生了根本性的改变，乡村治理成为了一种私人性治理。“各种各的地，各吃各的饭”这句流行甚广的话，恰当的说明了治理中农民落单事实。村干部不求老百姓，老百姓没事也不找村干部，取消税费后，村干部与农民都失去了日常互动的常规性关联，反正“各种各的地，各吃个的饭”。除了农民在乡村治理中表现出的政治冷漠以外，私人性治理还表现在以下的几个方面。

在治理态度上，私人治理表现村干部的不得罪逻辑。在具体的实践中就是村干部的不作为，采取消极治理。在农村调查经常听到村干部感叹“我们现在是想办事，难办事；办了事，易出事；所以就不办事！”这句话揭示了三重含义。其一，村干部想办事，难办事。由于税费取消以后，乡村关系结构发生了根本性转变，村干部的治理性资源被限制，干群关系的松散化，使得想办事的村干部很难办事。其二，“办了事”的村干部“易出事”，村干部表示，如果一个村干部想雄心勃勃，积极办事就可能得罪人，就可能有农民上访说村干部做了贪污受贿的事儿，于是办了事就容易出事。既然想办事，难办事；办了事又易出事，那么就不如不办事。值得一提的是，这里的“不办事”不是村干部真的不办事，这个不办事，是不为群众办事，如果有利可图，村干部可能冒着风险也会“办事”，比如乡村选举中普遍出现的贿选。“不办事”是不为群众办事，是不会为了公家的事得罪私人，但是为了自己的私利，村干部会表现出积极办事的态度，这实际上是一种消极治理。

私人性治理不仅表现在干群关系的脱节，也表现在干部领导班子的离散化。税费改革以来，包括取消农业税费，村级组织也在经历着“合村并组”机构和人员精简的体制性改革。合村并组后的乡村组织更加的离散化，村级治理中村长、书记私人性治理特征突显，而两位关系也更加难以调和。在东北调查时，村干部对合村并组有自己的看法，他们认为，合村并组精简了国家的财政税收，但是却增加了农民的治理成本，村干部之间的关系也更加难以调和。被合并村的干部说“以前我们是村干部，现在我们成了办事员”。以我们调查的双村为例，村长是30岁出头在江湖上打拼过的头面人物，书记是50多岁的老党员，由于性格特征的不同，更是由于两人在税费以后两人没有捆绑式的治理责任，两人的关系处于崩溃边缘，村长说“如果它是硬币的A面，我就是硬币的B面，我们俩反正都搞不到一起去。他左，我就是右，反正把我们想成相反的就对了。”税费改革以后，由于没有连带式的捆绑关系，两位关系也变得松散，合村并组等行政改革更加使基层领导班子离散化。

私人性治理还表现为，村干部治理手段的变化，即从群众路线走向了依靠私人关系治理。“摆平”、“搞定”成为了当下许多乡村干部的口头禅。税费改革以前，乡村由于面临着共同的税费任务，形成了较为紧密的乡村利益共同体，为了完成压力型体制之下的税费任务，村干部不得不依赖广大的农民群众，充分利用本土资源，通过正式权力的非正式运用完成目标。但是在税费改革以后，到处听到“老实人吃亏”，现在村干部和“有行势的人玩在一起”，还有人提出“现在的政府权力已经灰色化”。村干部治理手段的变化，从依靠广大群众，到与灰黑势力结盟、分账的新的利益共同体上来了。村干部不再是不计个人得失、对党的忠诚的老好人形象，能够黑白通吃的“头面人物”，具有个体资产的老板更受乡镇青睐。通过各种手段的摆平术搞定的办事逻辑严重脱离了群众路线。

三、何为私人性治理？

第一，干群关系“脱嵌化”。“脱嵌”一词是经济史学家波兰尼在描述经济与社会关系时提出的一个概念，他认为市场经济并不是新老自由主义者所认为的人类经济活动是自发演进的产物，而是人们为了适应机器大生产人为建构的结果，人们的经济活动不再是嵌入于社会之中，而是脱嵌于社会之外的。桂华⑥借用了“脱嵌”一词，用以描述了税费改革之后，村级组织逐步与乡村社会脱节，乡村关系涣散的状态，他将这一过程和趋势看成为村级组织的“脱嵌化”。其实不仅村级组织与乡村社会“脱嵌”，干群关系也存在“脱嵌”。干群关系的“脱嵌”表现在以上所讲的，农民对乡村政治的漠不关心，对“谁当干部都一样”的心态；同时也表现在村干部在治理态度上的不得罪逻辑，在具体治理实践中的消极治理。干群关系没有了日常的利益联结机制，村民不找村干部，村干部不得罪村民是税费改革以来干群关系脱嵌化的具体表现。

第二，乡村治理的去政治性。政治是为了利益分配而进行协商、博弈或者妥协，是利益再分配格局的手段。有研究者提出，世纪之交的乡村社会已经不同于20世纪的绝大多数时间，乡村生活又逐渐回复到一种更为平和与经济化的生活节奏中，村庄出现了“无政治”，而这一时间段也就是去政治性的过程⑦。乡村政治可以分为两个不同的层次，一是乡村展开的国家政治，二是乡村社会内部展开的政治，即一种是国家权力的直接介入，另一种是国家授权于基层政府，自身日常的一种自治行为。如果说税费之前的村庄是“去国家政治性”的过程，那么税费改革以后是“去乡村政治性”的过程。乡村的去政治性是指农民不仅不再被国家宏观的政治潮流所搅动，对村庄中的日常政治和村庄的利益分配都表现得漠不关心，比如选举、公共品供给等。“各管各的”成为了乡村去政治性的具体写照。乡村去政治性的后果就是，治理成为了治理者的私人事务，治理与农民无关，乡村作为进行村庄秩序生产的能力下降，作为利益再分配的能力受到削弱。

首先，应尽量选择抗病能力较强的花卉品种，而且应选择比较干净、杂质较少的种子。其次，通常花卉种子中含有一定量的草籽及其他杂质，因此需要进行相应的处理，对于种植量较大的情况，可以使用机械设备做好种子的筛选工作，并在播种前做好种子的消毒处理工作。最后，按照种子种类的不同，可以适时采用浸泡的方式进行催芽。

第三，乡村治理的去规则化。规则是秩序维持的一种手段，乡村作为中国行政权力的末梢，不具有国家强制性权力，但是却长期依靠熟人社会中关系、人情和国家权力的授权维持着村庄的秩序和权威。税费改革以后，村庄治理的规则之治渐行渐远，权益性的策略日益凸显，不讲原则，不按规则办事，不讲大是大非，在乡村治理中逐渐占据主导。乡村的村干部不再走群众路线，他们主要打交道是“有行势的人”，“大社员”“钉子户”，这样的村干部才能“黑白通吃”。“靠拳头说话”，用钱“摆平”依靠暴力和金钱的治理手段预示了乡村治理去规则化时代的到来。农民一盘散沙，面对去规制化的治理方式，只能望洋兴叹“老实人吃亏”，于是，每个人都耻笑良民，“会哭的孩子有奶喝”成为了农民应对去规则化治理状态的一种策略。

干群关系的“脱嵌化”、治理中的去政治性、去规则化分别从治理主体、治理态度和治理手段描述了私人治理的三个基本特征，呈现了税费改革以后乡村治理出现的一些新特点。通过以上的分析，大致可以总结什么是私人治理。

四、私人性治理如何可能？

（一）资源提取到资源输入：私人性治理产生的外在可能

税费改革以后，村集体的权力受到限制，资源获取的方式也从自下而上的提取型转向了自上而下的资源输入。资源的收入包括以下两个部分，一部分以惠农“直补”的方式直接与农民对接，比如粮食直补、医疗补贴等；另一部分以“条条”的项目形式由相关的职能部门进行资源分配，比如道路建设、水利建设、新农村建设等。前者以直补的形式显然与基层政府无关，自上而下的国家投资，资源的运转方式农民直接与国家对接；而以项目进村形式的资源输入方式，也很难使农民与基层干部发生关联，这部分资金通过专项拨款的形式由中央向县乡进行转移支付。后一种资源输入的方式，不依托于农民，很大程度上依托于村干部“争资跑项”的能力，“跑步钱进”成为了目前“项目制”资源输入方式的一种集中表现形态。

资源输入方式的改变为私人性治理提供了外在可能。资源输入下的治村逻辑是“村庄富不富全靠村干部”，也就是说在目前“项目进村”的资源输入方式下，村干部“争资跑项”的能力直接决定了村庄公共品供给的状况，无怪乎我们在农村调查时到处看到现在流行的都是具有经济资本或者社会资本（混混）等具有政缘关系网络的富人治村或者混混治村。前税费时期乡村利益共同体已经瓦解，干群关系日常的合作与抗争已很难再见。现在“村干部不求老百姓，老百姓不求村干部”，村干部完全通过向上“争资跑项”的能力来获利，从而可以完全避开与农民的关系。税费改革前后，由于资源输入的变化，直接导致了干群关系的变化和基层治理逻辑，村庄治理成了村干部的私人事务，对上不对下，干群关系脱嵌化，乡村治理中呈现出去政治性，所谓“干部拿干部的工资，农民种农民的田”。

（二）治理责任的丧失：私人性治理产生的内在动因

杨华认为农村基层组织的治理责任的丧失是理解税费改革后乡村治理困境的一个动因。他提出治理责任是农村基层组织凝聚、配置资源进行乡村治理的动力、意愿和职责⑧。的确，税费改革和其后一系列的制度性改革不但使村级治权弱化，同时也使基层治理主体丧失了治理责任，这成为了私人性治理得以产生的内在动因。农村基层干部进行治理的动力主要来自于三个方面，一是国家的任务，二是农民的压力，三是基层干部治理的主体意识。村干部为完成任务，就必须要和农民打交道，从而农民也有了和村干部讨价还价的砝码。农民有困难可以找村干部，村干部即使不能解决，也得以好言应对，否则农民可以不交税，不出工，以钉子户的姿态对村干部进行反制。一方面自上而下的税费收取对村干部是一种“硬指标”任务，迫使他们与农民打成一片，同时农民也利用村干部必须收取税费对村干部形成一种反制，从而迫使村干部解决困难。在税费下，村干部和农民为了一种内在的牵制力，通过从上到下的压力型体制，迫使治理主体有动力、意愿去推动乡村治理。

取消税费，脱卸了农村基层组织治理乡村的责任，村干部没有动力再去帮助农民解决日常问题和困难，村庄公共品供给成为乡村治理的一大困境。现在村干部不再与农民打成一片，乡村最常见的矛盾纠纷都无人解决，乡村治理陷入到了瘫痪状态。有事找村干部，村干部却不解决，这种现象在农村颇为普遍。在笔者调查的湖南湘潭的一个村，当地的村支部书记姓刘，由于他常常不处理群众问题和困难，总是敷衍塞责，因此人人背后称他为“溜书记”。“溜书记”不止一个，“溜书记”是税费改革以后村干部行为逻辑的一个缩影。“多一事不如少一事”成为了村干部做事的信条。有的村干部讲“现在的事说忙也忙，说不忙也不忙；你要是去办，天天跑断腿你也办不完，你不去办，它还是就过了。与老百姓打交道，很重要的一个方法就是拖”。一个“拖”字讲出了税费后时代村干部的行事逻辑，不作为的消极治理充斥在乡村政治中。

治责的丧失导致村干部行事逻辑的变化，也导致了农村纠纷的不断增多，一个不大的事情就可能导致上访，防止“三堵五闹”成为了不少地区的工作重心。迫于维稳的压力，村干部借助于灰黑势力等对基层进行治理，无规则，权益性的手段被大量使用，村干部的合法性权威受到严重挑战。干群关系的脱嵌化，使得村庄去政治性，农民不再关心谁当了村干部，也不关心村庄的公共品提供，“管他谁去搞，反正不要从我兜里掏钱就行”。“事不关己高高挂起”，税费改革职责丧失成为了乡村社会私人治理的内在动因。

五、私人性治理对乡村政治社会影响

私人性治理是税费改革以来在基层治理责任丧失和基层组织资源由提取型转入到输入型的双重背景下产生的。私人性治理中干群关系的脱嵌化、在治理中的去政治性和去规则化给乡村政治社会带来了较为深远的后果。

第一，私人性治理使基层组织的自利性突显，消解了基层政权的合法性。干群关系的脱嵌化，使得村干部之间缺乏有效的监督机制，村干部在日常治理中采取消极治理的态度。税改之后，农村大量的治理事物无人问津，比如，农田水利问题、乡村道路问题、民间纠纷调解等，村级组织的消极治理逻辑降低了农民对于基层组织的期待。以往通过税费，农民和村干部形成了稳定的利益连带机制，农民对干部的反制作用较为明显。干群关系的疏离造成了村干部的治理成为了私人性的事务，日常治理中他们不作为，行使不得罪逻辑的消极治理。在输入型的资源后税费时期，他们积极向上“跑部钱进”，为了攫取国家资源他们转而与一些地方性势力结成利益集团，在村庄少数人中形成固化的分账集团。在农村调查的时候常常听说村干部中饱私囊，侵吞国家资源的例子，这无疑消解了国家政权的合法性。有一句话在农村广为流行“上面都是好的，到了下面就坏了”，这表达了农民对基层组织的一种不信任，也表达了基层政权合法性因私人性治理自利性的突显遭遇的合法性丧失。

第二，私人治理中去规则化的治理方式，可能带来治理资源的内部损耗，乡村治理面临内卷化的后果。私人治理不再依靠群众路线，依靠少数人的利益联盟对村庄进行治理是危险的。混混等灰黑势力成为了村庄治理的一种背景，“黑白通吃”的村干部主要拉拢的人就是混混、有钱人或者钉子户等。去规则化，用钱摆平，用拳头说话，颠倒了是非曲直。直接的后果是公私界限模糊，过去是公事公办，现在是私事公办。不择手段的达到目的，不仅瓦解了村干部自身的合法性，而且也不合法的攫取了国家资源。这造成国家给的越多，被基层干部和地方性势力攫取得越多，农民真正得到实惠的少，由此形成了乡村治理的内卷化。

第三，私人治理不仅给乡村政治造成了较为严重的后果，对乡村社会也带来了深远影响。传统乡村是一个熟人社会，熟人社会不仅依靠农民日常的互助和合作，也依赖于国家制度的建构。农业税时代一系列的制度性建构不仅是国家资源的提取过程，也是农村社会整合的过程，村民与村民、村干部与村干部、村民与村干部之间的关系不断得到的互动，使得乡土社会的秩序不断强化。税费取消以后私人性治理带来把农村熟人社会趋于陌生化。“各种各的地、各吃各的饭”，村民之间，村民与村干部之间趋于陌生化，村庄的矛盾和纠纷无人问津、村庄的公共品无人建设。关系的陌生化，带来了村庄价值生产能力的降低，村庄的舆论不再具有道德约束功能，原子化的村庄越来越多。

总之，私人性治理给村庄日常政治带来了较为深远的影响，基层组织的自利性突显，基层政权的合法性受到威胁；在不断蚕食着国家资源的同时，把乡村治理引入了内卷化的边缘。在乡村社会层面，熟人社会也正在走向陌生化。

[注释]

① 周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》，2006年第3期。

② 申端锋：《软指标的硬指标化——关于税改后乡村组织职能转变的一个解释》，《甘肃社会科学》，2007年第2期。

③ 赵晓峰、林辉煌：《富人治村的社会吸纳机制及其政治排斥功能》，《中共宁波市委党校》，2010年第4期。

④ 欧阳静：《富人治村与乡镇的治理逻辑》，《北京行政学院学报》，2011年第3期。

⑤ 陈柏峰、董磊明：《乡村治理的软肋：灰色势力》，《经济体制比较》，2009年第3期。

⑥ 桂华：《村级组织“脱嵌化与基层治理内卷化”——对“项目进村”机制的考察》，未刊稿。

⑦ 吴毅：《无政治村庄》，《浙江学刊》，2002年第1期。

⑧ 杨华：《重塑农村基层组织的治理责任——理解税费改革后乡村治理困境的一个框架》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2011年第2期。