吴德华 杨 蓉 罗丽珍 李 冰

（1.中共南昌县委宣传部，江西 南昌 330200；2.中共南昌县委党校，江西 南昌 330200；3.共青团南昌市委，江西 南昌 330038）

志愿服务是人类社会进步的标志， 是人类文明发展到一定阶段的产物。 20 世纪80 年代以来，随着我国经济社会的急速转型和公众价值观多元化的发展，大量民间志愿组织应运而生，并正在形成一个独立于国家的社会自治领域。 有数据显示，截至2010年， 我国在民政部门注册的社会组织约44 万个，其中社会团体24.3 万个，基金会2600 多个。 数量如此庞大的民间公益组织，对于社会转型、城市化进程加速的中国来说，已经成为政府社会管理的有力补充。那么，选择何种发展模式，才能将志愿组织的作用发挥到最优， 笔者认为这是当前我国志愿服务事业急需解决的一个重要问题。 南昌志愿服务起步虽然较晚，但发展迅速，目前，如何在社会转型期构建具有现代化气息的志愿精神和文化、 如何找到一个最切合南昌志愿组织发展实际的最佳运行模式， 这是南昌志愿服务管理者不可回避和必须深入思考的一个重要问题。

一、南昌市志愿组织发展现状及存在的问题

近20 年来，我国志愿服务事业迅速发展，已成为社会公共事业的一个重要部分。南昌市也不例外。目前，南昌市登记注册的志愿组织有20 多家，包括南昌市志愿者协会、 南昌市慈善总会和南昌市慈善义工协会三个主要志愿组织以及众多民间志愿组织。近几年，借助一些大型赛事和大型活动在南昌的举办，如全国文明城市创建、金鸡百花电影节、第五届中国中部投资贸易博览会、 第七届全国城市运动会等，南昌志愿服务有了飞跃式的发展。市民志愿服务意识不断增强，志愿者队伍不断壮大，志愿服务领域不断拓展，社会对志愿服务的需求也不断增多。南昌市的志愿服务已逐步渗透到城市建设、抗灾救险、大型活动、扶贫济困、社区服务等多个领域，影响日益扩大，作用日益凸显，成为社会建设中的一支不可忽视的重要力量。

虽然南昌市志愿服务事业发展态势良好， 但仍面临着一些问题的困扰：

1.志愿组织成立时间短，志愿活动经验积累不足

南昌市志愿服务事业发展相对滞后， 南昌市志愿组织成立时间也相对较晚，大多是成立于2000 年以后，如：南昌市志愿协会（后更名为“南昌市青年志愿者协会”）成立于2002 年，是我市的第一个志愿组织；南昌义工联合会成立于2006 年；南昌慈善义工协会成立于2009 年；各青年志愿分会也大多成立于2000 年以后，志愿组织总体成立时间不长，在志愿活动组织与开展方面缺乏足够的经验积累， 一定程度上制约了南昌市志愿组织的快速发展。

2.组织形式行政化，志愿服务生机活力欠缺

志愿组织成立一般有两种方式， 一种是由政府或主管部门发起成立，一种是由市民自发成立。考察南昌市志愿组织发展状况发现， 南昌市志愿组织成立主要是以第一种形式为主。 如南昌市青年志愿者协会，它就是由团市委牵头，秘书处设在团市委志工部，作为团市委的一个特殊部门，负责全市青年志愿服务日常工作和活动的规划、组织和协调。这种由上而下的组织成立方式， 不利于志愿服务实践活动的开展。 一方面，这种形式下形成的志愿组织，很少有市民主动参与， 多数志愿者都是由政府或主管部门以组织的方式上报而来， 甚至存在部分志愿者不知道自己参加了该志愿组织的情况； 二是这种形式下的志愿活动，多是由政府安排，志愿者必须听从政府指挥，志愿服务缺乏主动性。 众所周知，志愿服务事业是一项社会事业，必须强调社会化参与、社会化组织、社会化服务、社会化运作和市场力量的参与，而独立性更是志愿者组织的基本特性之一。 由于南昌市目前的志愿者组织主要还是由行政力量推动，导致志愿服务缺乏生机与活力。

3.志愿行为短期化，志愿人员后备资源匮乏

据考察， 南昌志愿活动存在的一个很明显的问题，就是志愿行为短期化。 一般来说，大型活动及赛会召开期间，参与志愿活动人员众多，开展志愿活动次数频繁，据调查，近两年，随着南昌市一些大型活动和赛事的召开， 南昌市累积参与志愿活动人次达到上百万；但是活动和赛事之后就明显回落，志愿活动缺乏一个持续发展的机制体制。据资料显示，2010年美国共有超过6000 万人参与志愿服务，约占总人口的26.3%； 香港常年也有超过20%的人参加志愿服务。根据我国《全国文明城市测评体系》规定，要建立市民广泛参与的全社会性志愿者组织， 注册志愿者人数应占城市人口总数的比例≥8%。南昌市现有人口500 多万，按8%的比例计算，就应该有注册志愿者40 万，但南昌目前仅有志愿者23 万。由于现阶段南昌市志愿者资源严重不足， 所以没有足够人力将服务网络延伸至所有社区。

4.服务范围狭窄化，志愿服务领域拓展受限

纵观南昌市的志愿服务范围，我们发现，志愿者服务观念仍较传统，服务范围仍较狭窄。南昌志愿服务对象多限于老人、留守儿童、失学儿童和环境保护等，对于残疾人、心理疾病患者等需要关注的特殊人群未能给予很好的重视， 对于社会成员日常的合理利益需求如家电维修、 课业辅导等专业技术服务领域以及国际志愿服务基本是空白。

5.参与途径单一化，志愿服务网络不健全

目前南昌市“志愿者找志愿活动难，志愿者组织找志愿者难”的现象较为普遍，一方面志愿者对志愿活动关注度高，参与度低；另一方面，许多志愿组织都抱怨，志愿活动严重缺乏志愿者。 在调查中，约有59.5%的志愿者表示经常关注志愿服务工作并且乐于参加； 但同时有数据显示在这些志愿者中仅有19.3%的志愿者会经常参加志愿活动；56%的志愿者偶尔参加志愿活动；21.1%的志愿者很少参与。 大部分志愿者反映不知道如何参与志愿服务， 或找不到自己感兴趣的志愿服务项目。 这是由于志愿服务参与机制不健全和相关信息流动不顺畅， 再加上体制上和人为上的一些障碍， 限制了志愿者个人自主选择的空间，限制了志愿者参与志愿服务的渠道。

6.服务立法空白化，志愿组织法律保障缺乏

从总体来说， 目前全国志愿服务的法律规范还不完善，全国至今没有一部完整的志愿服务法。立法工作严重滞后于志愿服务事业快速发展的需要，很多领域甚至处于立法空白地带。比如：活跃在南昌市的民间公益组织大大小小近百家， 但有近九成民间组织处于“非法状态”，因为这些组织无法通过民政局的正规注册。 根据我国《社会团体登记管理条例》的规定， 社会团体是要接受登记管理机关和业务主管单位的双重监管的，社会团体要获得合法身份，必须先找到一个业务主管单位，因此，社会团体注册比较困难。由于有此门槛，一些社会组织不得已只进行工商注册，而更多的则选择了不注册，没有“合法”身份，民间公益组织只能在夹缝中“畸形”而艰难地生长。 来自南昌市民间公益组织“我的义工我的团”的负责人文飞坦言，“由于无法注册， 开展公益活动经常碰壁，有时候一些企业想捐赠善款，由于我们没有账号，开不出发票，最后只好作罢”。这种法律制度上的缺陷很大程度上制约了志愿服务事业的发展，相关法律和权益保障的缺失， 导致志愿组织法律地位不明确，职责权限难以明确，合法权益得不到保障，志愿活动得不到广泛支持。

二、国内外志愿组织发展模式分析与借鉴

目前，南昌志愿组织发展还面临着很多问题，这和没有形成适合的发展模式有必然关系。 志愿组织模式的选择是志愿服务事业发展到一定阶段， 任何一个志愿组织都必然遇到的问题， 是一个事关志愿组织整体有无生命力、有无活力、有无效率、能否健康发展的重要问题。 伴随着社会治理模式由传统的国家主义社会治理向现代的合作主义社会治理的转变，我国志愿者组织的发展模式也在不断变化。过去那种政府选择和政府垄断发展的模式基本被打破，出现了多种类型、多种模式竞争共存的局面。从志愿者组织发展的具体模式看，主要有如下三种：

（一）政府主导型

这是一种自上而下发起、推广的模式，我国最早的深圳市青年志愿者活动就是以这种模式开展的。可以说青年志愿者协会就是在共青团的领导下开展工作的一个特殊部门； 这种模式只适合于服务国家政策支持的大型项目和党政中心工作的推行， 官办色彩较为浓厚， 某种程度上使志愿活动缺乏自主空间，并且遏制了民间志愿社团组织的发展。

（二）民间主导型

这是一种自下而上发起、自下而上发展模式，这种模式的典型代表是美国。 美国有100 多万个社团组织，全美消防人员中志愿人员多达80%，56%以上的成年人参加过志愿工作， 这里被称作志愿者的国度。 位于美国中西部亚里桑那州的太阳城是一个完全由志愿者管理的城市， 这里几乎所有的公共服务领域都由志愿者负责。但在我国目前的条件下，很难在全国范围内迅速推广。 发展这种模式的关键是要注重法律、法规的完善和政策的扶持，为自下而上的志愿者组织的建立和发展提供良好的制度环境。

(三)政府—民间合作型

这是一种自下而上发起、自上而下推广模式，这一模式的典型代表是香港。 概括来说, 香港是一种“政府统筹指导、社团自主管理、公民积极参与、法律有序监督”的社会服务形式，政府已基本不参与社会服务事业的具体管理工作, 而是委托社会团体进行统一的协调和管理。如香港义务工作发展局，其主要职责是为希望提供服务的市民安排义务工作， 并为需要义工协助的机构找寻和吸纳合适人选， 并通过发展招募有专业技能的义工,以专业服务为目标，根据社会服务机构的需求为其提供度身订造的服务，比如友伴服务类,即专门针对自闭、独居或有自杀倾向等心理障碍人员的服务;社区文化服务类,包括导游、音乐、摄影、才艺表演及课业辅导等;健康及个人服务类,如家具维修、理发、医疗护理等。 这种模式既满足了党和政府的传统需求， 又满足了社会自身的多元化需求，体现了志愿组织的自发性、个体性、灵活性和直接性， 在中国的传统文化中具有较好的群众基础。

在我国，志愿者组织发展的动力是多元化的，既有政府的法律框架和政策保障， 也有志愿者组织的内在发展，还有民间的社会发育和社会认同。笔者以为，南昌市志愿者组织的发展机制，应该是一套由政府、民间“合力”组成的推动志愿者组织发展的运行方式。

三、南昌市志愿组织发展运行方式设想

(一)构建行政化与社团化相结合的组织框架

据了解， 南昌市已在体制内建立市——区、县——街道（乡镇）——社区四个层级的志愿组织，但尚未与民间社团组织结合起来， 两者仍处在一种割裂状态。 笔者建议南昌市应通过对现有的志愿者组织进行调整、归并，把二者结合起来，广泛吸纳企业类、社团类、学院类、事业类等社会服务力量，构建协会、直属分会、服务总队、服务队四级网络构成的志愿服务体系。首先，成立南昌市志愿者协会作为全市性的志愿者社团，下设招募培训部、活动策划部、会员管理部、文化宣传部，负责对全市的志愿服务进行统一协调管理。然后将现有的各县区、各大中专院校、 各机关企事业单位的志愿者组织和登记在册的民间志愿者组织都作为南昌市志愿者协会的团体会员，纳入全市的统一管理。县区志愿组织管理框架参照市级执行，并将社区(村)成立的志愿者服务(总)队纳入到县区志愿者协会的管理。

（二）完善民间志愿组织与地方政府合作的制度环境

1.建立志愿服务网络

互联网正作为志愿服务的新兴载体， 成为现代社会最重要的提供志愿服务的第三方平台。 笔者以为南昌市应建立南昌市志愿服务网站， 由南昌市志愿者协会统一管理，实现活动项目介绍、个人服务需求信息发布、志愿者招募、录用、监督到后期评估的电子化管理， 畅通所需的志愿服务信息与志愿服务人员的对接渠道。

2.完善志愿者管理与注册制度

对全市志愿者实行统一的注册登记管理, 统一志愿者标志和编号。建议可与相关机构联合开发“志愿者管理系统软件”，制作南昌市志愿者卡，用于全市志愿者的注册登记管理， 该卡须具备记录志愿者个人信息和服务信息、志愿者等级认证、志愿者查询和分类统计等功能； 由注册志愿者所属注册机构将志愿者开展服务的情况及其个人服务时数、 质量进行登记，并通过网络公示认证无误后,由专人负责及时录入志愿者管理系统。

3.实施志愿服务激励机制

一是建立“爱心时间银行”制度。 进行志愿服务储蓄，采用“有劳有偿”的志愿服务体系，将参与公益服务的时间存进“时间银行”，当自己遭遇困难时就可以从中支取“被服务时间”。

二是建立星级考核制度。 根据注册志愿者参加志愿服务时间累计小时数及服务质量， 分别认证为“一星志愿者”、“二星志愿者”等，奉献越多，星级越高，同时配套发放相应的志愿服务徽章，不同的志愿者徽章代表不同星级的志愿者。 并由人事部门制订鼓励参与志愿服务的政策， 在招工、 招干和晋升方面，将志愿服务的经历作为重要参考，使志愿激励真正落在实处。

三是建立志愿服务政策优惠制度。 为体现社会对志愿服务的认同和支持，在政策优惠方面，笔者建议可以效仿美国、香港等地，对慈善组织、社会福利团体和宗教组织所获得的捐款都给予不同程度的免税资格；个人或公司向慈善组织捐款捐物，也可抵消部分个人所得税等。

四是拓展志愿服务筹资渠道。 在巩固和规范现有筹资方式的基础上,一方面加大财政投入,将志愿者工作专项经费列入市级财政预算, 并确保民间志愿组织每年至少有30%的志愿者工作经费来自于政府,以稳定志愿者工作经费的来源；另一方面鼓励企业、个人及其他组织进行捐赠，以组织名义对其进行宣传报道和荣誉表彰，或在适度的范围内,将志愿服务与企业或单位的宣传需求相结合, 提高社会捐助的积极性,增加社会捐助的资金数额。

（三）采用服务社区化和项目品牌化相结合的运作方式

一是以社区为单位建立志愿服务站。 设立相对固定的办公和联络场所， 开展多方面的志愿服务培训；采集所需服务信息；进行服务质量评估；并依托有利条件开展志愿服务。二是进行项目品牌运作。将志愿服务按专业分类， 并有意识的做大做强一批服务项目， 比如章金媛爱心奉献团就是比较成功的医务志愿服务品牌。

（四）依托政府和社会力量培育志愿精神

笔者以为，地方政府在培育志愿精神的过程中，应扮演宣传者、教育者与推动者的角色。一是借助各类媒体,采取公益广告、专题片等多种形式,在市民中开展志愿服务公益宣传和志愿者组织、 志愿者个人典型事迹宣传。 同时,通过文明办、教育局、团委等部门在广大市民, 尤其是青少年中开展志愿精神教育活动,引导青少年树立志愿精神。 二是通过大型志愿活动,强化志愿者本人的志愿服务意识,并带动其他市民,起到倡导和传播志愿精神的作用。