■ 刘 帅 刘 华

非战争军事行动政治性政策性强、环境公开透明、参与力量多元、情况处置复杂。因此，构建完善的非战争军事行动法规体系，保障相关行动顺利进行，已成为军事立法的一项重要任务。

一、完善非战争军事行动法规体系的必要性

是确保非战争军事行动合法性正义性的必然要求。非战争军事行动打的是政治仗、政策仗、法律仗，首先要解决的就是军事行动的合法性正义性问题。无论是在国内执行任务还是组织涉外行动，常常面临敌我矛盾与人民内部矛盾、公开斗争与隐蔽斗争、涉外军事合作与互助等敏感事项。如果得不到有力的法律保障，极可能被别有用心的国家或组织加以利用、大肆炒作，不仅影响我军事行动全局，也影响国家安全和发展大局。我军是文明之师、正义之师，依法出兵用兵是执行非战争军事行动任务的前提和基础，因此，必须建立和完善我国非战争军事行动法规体系。

是正确处理非战争军事行动复杂社会关系的现实需要。非战争军事行动具有“准战时”的特点，大多涉及军地双方，有些还涉及国际因素，各种社会关系相互交织、错综复杂。就国内行动而言，包括军地之间统一领导、军队内部联合行动指挥关系、军事行动的物资装备保障等；就涉外行动而言，包括参与维和行动时与联合国的关系、执行国际救援任务时与受援国的关系、保交护航时与任务区沿岸国的关系等。这些关系如果处理不好，将严重影响非战争军事行动的有效实施，甚至引发外交争端。法律是调整社会关系的基本手段，正确处理非战争军事行动面临的各种社会关系，最根本的途径和最有效的方法，就是用法律手段予以调整和规范。这就需要从国家层面制定出台相关法律法规，确保非战争军事行动有序展开，促进社会和谐稳定。

是维护任务部队官兵合法权益的重要保证。官兵在执行任务中，常常遇到职责权限划分、权利义务分配、自身安全保护等法律问题。比如，反恐任务中应赋予官兵必要的强制权，包括检查权、搜查权、临时拘留权、强行驱散权等，保证其享有完成任务的基本权力。维稳任务特别是平息动乱、暴乱和打击严重暴力犯罪等，官兵需要依法使用武器进行自卫。涉外行动中官兵在所在国享有的权利与义务、司法管辖权等问题，也必须有相关的条约或协定作保障。此外，抢险救灾、安保警戒、国际维和等非战争军事行动，往往情况突发、危险性高，随时会出现官兵伤亡，健全的伤残保险制度也很重要。因此，建立完善的非战争军事行动法律法规，不仅能保障任务顺利完成，也能更好地维护官兵合法权益。

二、非战争军事行动法规体系建设存在的主要问题

国家层面的立法还不够健全。尽管我国宪法和国防法为我军执行非战争军事行动任务提供了原则性的依据，但有关军队执行非战争军事行动任务的职责权限、任务类型、启动程序以及行动原则等都还缺乏法律规定。比如，对军队应对非传统安全威胁具有非常重要的指导和规范作用的紧急状态法、反恐怖法等法律法规，我国还没有制定出台。军队参与非战争军事行动中处于什么样的法律地位，权利、义务、责任如何确定，指挥协同保障如何组织等，也需要通过法律法规进行明确。

有的法律法规操作性不够强。目前，有关非战争军事行动的法律法规还比较原则、零散，在指挥关系、责任区分、综合保障、军地协调、官兵维权等方面，都需要尽快制定更为实在管用、操作性强的法规制度。比如，《中华人民共和国突发事件应对法》涉及军队的只有3条，而且都是概括性的规定。现有的法律法规对征用程序、补助程序等规定也很模糊笼统，既没有明确具体由哪一级机关执行，也没有规定在何种条件下实施等，影响了军队执行此类任务的实际效果。

有些领域还存在制度空白。近年来，我军走出国门执行涉外非战争军事行动日益增多，一些以往没涉及过的法律问题应引起高度重视。比如军事人员和军事装备的出入境管理、行动中武力使用的具体规则、民用财产的损害赔偿、外国军人在我国参加联合军事行动中的法律地位、我国军人在国外执行任务期间的司法管辖与责任追究、新闻媒体如何报道非战争军事行动等，现有的法律法规大多没有具体规范，需要国家和军队有关部门系统总结我军遂行非战争军事行动任务的经验做法，根据有关的国际法和国际惯例，尽快加以补充和完善。

三、加强非战争军事行动法规体系建设的对策措施

搞好顶层设计，实施重点推进。非战争军事行动立法必须从完善中国特色社会主义法律体系和完善军事法规体系的全局角度总体考虑和筹划，同时还要考虑与战时立法、平时立法相配套，与国家相关法规制度相协调，与公认的国际法准则和国际条约相衔接，努力形成一套既有我军特色又能反映现代军事特点规律的非战争军事行动法规体系。从实践看，非战争军事行动立法必须以宪法为依据，坚决贯彻党中央、中央军委的决策指示，适应任务需要，遵循立法规律，做到统筹规划、重点推进、逐步完善。首先，应深入分析和研究各类非战争军事行动的共性特点，把握任务性质、行动地域、相关主体等关键环节，尽量制定综合性法律法规，不重复立法，避免法规竞合，争取做到同类事项统一规范。其次，把对非战争军事行动影响重大、关系密切的立法项目作为重点突出出来，加强军地沟通协调，及时通报情况，从制定目前迫切需要、官兵反映强烈、立法条件成熟的立法项目入手，逐步推进。例如，可以考虑制定《国家反恐怖法》、《国际人道救援条例》、《涉外联合军事演习条例》等。再次，抓住国家制定和修改相关法律法规等有利时机，及时反映军队执行非战争军事行动任务的需要和意见，将相关建议内容纳入其中，从而达到与相关法律法规相互衔接、协调配套的目的。

完善国内立法，构建完整体系。加强国内立法是完善非战争军事行动法规体系的基础。非战争军事行动立法与国家的立法体制、立法权限、立法方式和法的效力等密切相关。第一，修订现有的非战争军事行动法律法规。如国防法、动员法、突发事件应对法、戒严法等法律中，都有一些需要加以及时修订和完善的内容，包括在法律层面上进一步明确动用部队执行非战军事行动任务的时机、权限、程序、原则、任务区分、指挥关系、职责归属、协调机制、后勤保障等事项。第二，加强军队执行非战争军事行动任务具体程序立法。如军队在执行反恐维稳、抢险救灾、安保警戒等任务中，有可能采取封控、交通管制、巡逻、检查、搜查、扣留、宵禁等行动；在解救被围困人员和搜捕暴徒的活动中，有可能采取强制措施，限制人身自由；在紧急情况下，有可能对非国有财产进行征收、征用等，都应在具体法律法规中进行细化，增强实效性和操作性。第三，突出涉外非战争军事行动任务立法。军队执行涉外非战争军事行动任务必须有明确的国内法律依据，我军现在执行涉外非战争军事行动任务的法律依据和法律保障主要是宪法、国防法的原则规定，以及包括联合国宪章、有关国际公约、多边或双边条约等国际法律文件，但缺少与相关国际法律文件相衔接的国内法律法规。可以通过修改国防法或制定涉外军事行动条例等，对我军执行涉外非战争军事行动任务做出规定，明确国家军事力量在境外运用的法律依据和法定程序。第四，完善非战争军事行动媒体宣传的法律规制。我国大多数媒体虽然会及时向公众如实报道，但媒体如何报道此类事件，如对媒体报道内容的管理及审批程序，建立媒体与相关部门的联络机制，成立专门机构，组织专门人员负责审查、批准报道内容等，缺少相应的法律规范。应结合军队执行非战争军事行动任务的实际需要，完善新闻发言人制度，统一发布口径，确保信息及时准确，满足公众的信息需求，发挥好舆论导向作用。

参与国际立法，牢牢把握主动权。虽然国际法存在先天缺陷和不足，但在维护世界和平和规范国家间关系方面的重要作用，越来越受到更多国家的关注和重视。为运用好国际法，应把国家利益的实现、拓展和维护的方式，从被动实施转变为积极参与，从规则的被动执行者向主动制定者转变，积极参与国际立法活动，为我军执行涉外非战争军事行动任务创造一个良好的国际法环境。一是积极参与国际条约的制定、修改与完善。首先，应当对现有相关国际条约进行研究，包括对概念、原则、规则的理解。例如，对制止海盗行为采取行动海域的理解，《联合国海洋法公约》规定“在公海上或在任何国家管辖范围以外的任何其他地方”，各国对此有不同的理解，我国应根据国家利益和法律基本原则做出自己的解释。其次，积极参与国际立法，争取立法的主动权，扩大国际话语权和影响力。二是重视签订双边或多边条约。首先，可在条件成熟时，与相关国家或国际组织签订双边或多边条约，规范各类涉外非战争军事行动的具体内容，确保我军参加涉外非战争军事行动的合法性与有效性。其次，我国虽然针对联合军演缔结了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位的协定》、《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》，但尚未与他国签订具有普遍适用性的部队地位协定。军队在境外执行国际救援、海外撤侨、保交护航、国际维和等行动时,部队在驻在国的法律地位仍是不确定的。可参考借鉴外军与驻在国签署“部队地位协定”的做法，在我涉外非战争军事行动规模比较大、人员比较多、时间比较长的任务区，与任务区驻在国政府签署“部队地位协定”，对任务人员的司法管辖、行动自由、通信自由、税务豁免、携带武器等作出专门规定，为任务部队提供完善的法律保障。