赵燕萍

（河南警察学院，河南郑州450000）

历经30 年的改革开放，当代中国市场经济在改革中得到长足完善。 经济的快速增长，使得个人的差别明显，社会分层日趋明显，不同的利益集团开始崭露头角。不同社会利益集团间可能因利益差别并且得不到及时有效的协调而引发矛盾冲突。 在和谐社会构建中，伴随着大量的不稳定因素，警察机关是社会秩序的重要维护力量之一，是处在第一线的公共机构，通过警务行为，调和社会矛盾，为社会提供良好的治安环境这一公共服务产品，增强社会的和谐度，以维护和谐社会的稳定大环境。

1 警察执法的困境

警察执法是指警察作为执法主体依照相关的法律将执法权力直接作用于行政相对人而采取的各种强制性的执法处理行为的总称。在所有的行政执法领域中，警察执法领域是政府代表的公权力和公民代表的私权利接触最为频繁、社会矛盾最容易激化的领域。 从这个意义上讲,社会和谐的关键在于警察执法为代表的的行政和谐。 然而影响其和谐的关键因素除了规则本身以外,就是警察执法权力的表达形态或实现形式——警察执法方式。 警察执法方式服务于警察执法的目的,直接影响着行政执法目的的实现程度和最终效果。 建设法治政府和服务型政府,构建和谐社会,必须在重新认识行政执法。 主体与行政相对人关系的基础上,规范行政执法权的行使,创新行政执法方式。 但是，种种因素制约着警察执法方式的和谐，不仅会降低行政效率、助长行政腐败，更为严重的是会增大国家经济风险和政治风险。

1.1 警察执法的安全性降低导致警察执法的成本加大

当前, 诸如直接关系到社会稳定和健康持续发展的群体性事件、恐怖暴力事件和人质事件等公共危机事件, 以及那些突然发生的、可能严重影响警察队伍形象的危机事件等等, 都可能对公安机关产生消极的负面影响。 而要有效应对上述危机, 防止负面影响的产生, 就必须进行警察形象重塑, 要努力塑造“亲民、爱民、助民”的警察形象, 争取重塑的警察形象能尽早得到社会公众的认可。 只有这样, 在危机发生之时, 社会公众才会信任警察、 支持警察, 并可能自觉地帮助去警察克服这些危机。目前警察腐败案件数量在增多，大案在增多，涉案人员胆子越来越大已经成为路人皆知的事实。2002 年，公安民警违法违纪案件中，玩忽职守、徇私舞弊、刑讯逼供等发生在执法环节，直接或者间接损害民众合法权益的案件占全部案件总数的将近一半。一个腐败的案例就如米诺骨牌效应，导致社会公正的彻底破灭，从而危及警察整个行业乃至这个政府存在的合理性。

1.2 警察机构执法管理层级过多，机构庞大，运作效率不高

有些省级公安机关设副厅级机构十来个，正副处长几百人，科长副科长过千人，还有享受待遇的厅、处级，各种安排退而不休人员的协会、基金会等，非执法人员占了近一半，全需要财政供给。 一件公文从大楼内转来转去，耗尽了多少才俊的青春年华与纳税人钱财。 派出所作为一级战斗实体，设置的初衷就是直对基层、直对群众，但派出所下设社区中队，必然造成派出所机关化，遇到指标任务就分解下达，警力难以真正下沉到基层。 社区中队不具备一级公安机关的法律地位，对外不能独立出具具有法律效力的文书。 社区中队设置过多，规模普遍偏小，既要配合上级公安机关开展工作，又要安排四班值班备勤，既要接处警办案，又要开展社区警务，导致警力严重不足，很难有效组织开展社区警务，也无法及时处置社区警情，部分社区中队出现排队等待处警现象。 层次增多，行政成本必然加大，沟通渠道拉长，信息传递就会减缓，工作效率肯定降低；警力分散，一旦面临大规模的突发性群体事件，必定难以做到快速反应。

1.3 警察执法监督低效是目前警政制度中的重要弊端之一

近年来，人大、纪检、监察机构在对警察执法的监督方面取得了一定的成绩，但监督机制低效，监督实效不理想。监督不力表现在以下几方面：第一，权力机关对警察机关的监督软弱无力。中国宪法赋予各级人大实施法律监督的职能，但因监督机构太多，并没有形成一个核心监督机构，各监督机构彼此重叠、职责交叉，加之人大内部机构不完备，无专门监督机构，致使许多宪法赋予的监督权力缺乏可操作性，监督乏力，难以到位。 第二，权力配置不合理使各级纪检、监察机关对同级警察部门的制约无力。 对公安机关的监督机关并不少，有检察院的监督，党内有纪委，政府内有监察部门，但双重领导体制使行使监督权的主体受制于监督客体而缺乏必要的独立性和权威性。 另外，各监督机构缺乏实施监督职责所必需的权力和权威，监督人员往往受制于长官意志，监督的效果必然大打折扣。第三，新闻舆论监督没有发挥其应有的作用。在西方，新闻监督权成为社会的“第四种权力”。在我国现实中，对新闻舆论的行政干预过多，新闻工作者的工作权利和舆论监督权缺乏充分的法律保护，没有起到引发其他监督的先导作用。第四，对警权的社会监督相当薄弱。 由于公安机关的特殊性，人民的监督举报缺乏来自法律和司法机关的安全保护。

2 宪政视野下警察执法方式的转变

和谐社会应是一个社会控制机制完善的社会。真正的和谐社会建立在尊重人的权利基础上的有法治秩序的社会。 从终极目标来看，法治的使命并非在于管理社会而在于保障人权。 因为社会是人类的社会，管理好社会归根结底是为保障和实现人权服务的，法治是为了实现人权保障而采取的必要手段。 对警权的行使进行有理有节的监督，在权力的纵向配置上，实现治者与被治者的制衡，在权力的横向配置上，实现不同权力主体的制衡，立法权、司法权、执行权相互统一又制约有力，这已成为当务之急。 法治社会的具体表现是能够有效约束公共权力，也能有效打击小团体与个人的越轨行为与违法行为，对诸多反社会的力量能够有效地控制。

第一，确立警权的法定性，以制度规范促进警察执法的实施。警权是国家权力的一个重要内容，而且是直接体现国家强制的一项重要权力。 其次，警权是国家权力的重要组成部分，直接体现国家意志，警权的权利主体是国家。 警权具有强制性。 警权的强制性是国家强制力的重要体现，是由国家权力的强制性决定的。警权的这种强制性，集中表现为拒绝或违抗警察权的实施，将要承担法律上的后果，受到国家法律的制裁。 警权的强制性是一种直接强制，即不需要借助其他国家机关的力量， 而由警察机关直接施加于相对人身上的一种特殊的强制。 警权具有法定性。 警权同国家权力一样受到了国家根本法——宪法的制约。因此，这种权利从一开始就是受到一定限制的。警权的法定性主要体现在：国家通过立法确定警权的权力范围；明确行使警权的主体，规范警权的运用；监督警权的实施；保障警权的实现等方面。 在一个法治国家，警权不能存在任何的随意性和任意性。警权的范围、内容以及警权的实施、监督、保障，必须由国家的法律以规定。

第二，完善警察执法相关机制建设，通过警察形象重塑工作减少警察执法成本。 社会公众对总体警察形象的评价在很大程度上会受到民警的言行举止的影响。 随着我国政府行政管理体制的进一步改革和政府职能的转变, 向社会公众展现“亲民的、重服务的”政府形象就成为建设服务性政府的迫切需要。 因而, 作为政府重要职能部门的公安机关也必然要顺应时代和执法环境的变化发诸多矛盾的产生有时是不可避免的。 而通过塑造警察的良好形象来获得社会公众的理解、 认可和支持,则是构建和谐警民关系重要途径之一。 在警察公共关系中, 制度建设是促进形象建设的根本保证。 要通过制度来规范和引导公安机关民警的行为举止、 调动民警的工作积极性和责任感, 对公安机关实行规范化、制度化管理, 推进公安队伍的正规化建设, 进而配合警察形象重塑目标的实现。 在社会公众心目中形成良好的警察形象, 使社会公众理解警察、愿意和警察接触、支持警察工作,从而实现警民亲密合作, 使公安机关在实现警民关系密切的同时, 还可以依靠社会公众为其提供侦查破案、查处违法犯罪所需的各种线索、证据支持, 给予违法犯罪分子以严厉的打击等等。 从某种程度上说, 警察良好形象的塑造直接关系到警务工作的效率的提高。

第三，改革我国现有的督察机构体制，加强警察执法的有力保证。组建由公安垂直领导的督察体制目前警察机构系统的监督机构有纪检、监察、信访、督察、审计政工、法制等，其中纪检、监察、信访、督察是对警察机关和工作人员违纪情况进行日常监督检查的主要部门。纪律检查委员会和行政监察机构则分别按照《党章》和《行政监察法》行使党内监督和行政监督的职权，相互之间难以互相替代。 要在各地警察机构机关设置独立于地方警察机构机关的督察机构，形成全国一体制的督察机制，不仅可以排除地方干扰，确保督察工作顺利开展，也能够对地方警察机构机关进行时时跟踪监控，可以有效解决当前警察机构机关内部监督不力、权威性不强的问题。加强权力制衡，发挥监督的整体效能是重要环节。 首先，要抓好内部监督部门的合理设置；其次，要理顺各监督部门关系，各司其责，协同作战，加强对各项权力的制衡；再次，要把党内党外的、内部外部的、行政法律的、社会群众的监督有机地结合起来，形成监督网络，发挥整体效能；最后，要坚持执法检查，发现问题及时解决，把腐败现象遏制在萌芽状态。 要发挥好各级人大及其常委会的监督职能，以权力监督制约权力。 要通过审议重大决策事项、执法监督和选举、弹劾、罢免等手段，有效地对执法工作及其工作人员进行监督制约。 要推行执法公开和民主评议等民主监督形式。用公民权利监督公共权力，是社会主义民主政治的最大优势。 这种民主监督，其本质是让广大人民群众保持一种健康的怀疑意识，对执法机构和公职人员的一举一动进行监督。 要扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理。制度性的普遍社会参与是使执法与社会有效沟通的方式。

3 结束语

警察在执法中存在的各种问题，其治理是一个多角度多层次多手段的综合系统工程。 保障人权,维护秩序,促进社会和谐这些功能的发挥有赖于具体的执法的过程。关注民生、实现科学发展、推进社会公平正义、 构建和谐社会是中国共产党在新的历史条件下的执政目标,为实现这一目标,必须完善我国的法律制度,革除传统行政执法方式的弊端,创新行政执法方式,实现依照法律规范执法、加强警察形象建设和完善现有的督察机制体制。

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