□ 本刊记者 郭铁

北京收复湿地

□ 本刊记者 郭铁

2013年5月1日，《北京市湿地保护条例》正式实施，明确提出“本市实施最严格的湿地保护管理制度”。

介绍湿地时，北京市人大常委会农村办副主任杨瑞喜欢拿出两本书，一本是《湿地北京》，另一本则是《水乡北京》。

“林麓苍莽、溪涧镂错、河渠纵横、井满泉潆……”历史上，北京境内有大小河流200多条，湿地面积在上世纪60年代曾达到12万公顷，80年代仍有7.5万公顷。

但是，随着北京城区不断扩张，人们开始向湿地索要水源、粮食，甚至建设用地。截至2008年底，北京湿地面积仅剩5.14万公顷，其中58%已经消失。

2013年5月1日，《北京市湿地保护条例》正式实施，明确提出“本市实施最严格的湿地保护管理制度”。“零净损失”目标背后，是湿地保护所面临的艰难处境，以及保护与发展矛盾下的利益博弈。

北京失地

2012年5月，北京市园林绿化局局长邓乃平向北京市人大递交了《北京湿地保护条例（草案）》的说明文件。文件对立法的背景及必要性进行了详细阐述，并将湿地保护上升到了“维护首都生态安全”的高度。

“北京的干渴与内涝是湿地锐减及功能退化的直接体现，因为湿地具有涵养水源、净化水质、调蓄洪水等重要功能。”民间环保组织“自然大学”志愿者张俊峰关注北京水问题长达20年之久，几乎走遍了北京的各个水系。

据张俊峰介绍，由潮河、白河形成的密云水库目前承担了北京市三分之一的城市供水；另外三分之一为地下水，水源来自温榆河上游、永定河及潮白河流域山前水系的灌注；剩下的三分之一，将寄托于未来的南水北调工程，目前则主要来自河北的跨省调水及地下水超采。

“地下水位下降会造成湿地消失。北京现存的很多湿地都是假的，或者说半真半假。如汉石桥湿地、翠湖湿地等，都离不开人为注水干预，实际上根本称不上是湿地。”张俊峰说。

中国林业科学研究院湿地研究所研究员崔丽娟则在《湿地北京》一书中披露，从1950年到2009年的近60年间，北京湿地缩减率达79.5%，其中水稻田和沼泽湿地缩减幅度最为明显，而人工湿地中的库塘湿地和人工渠湿地则逐渐增加。这主要是由于城市发展给湿地带来巨大负担。

这种负担对于北京市政协常委、北京南海子麋鹿苑博物馆副馆长郭耕来说感触颇深：“保护麋鹿的核心就是保护湿地。”

1985年，麋鹿苑在北京大兴区南海子建成，“当时麋鹿之所以能够回归，是因为英国人看中了这块湿地。20多年来，麋鹿经历了自然环境由好到坏，又恢复到好的过程。”

南海子自古水草丰美，曾被用作皇家猎场。上世纪50年代末，南海子地区成立南郊农场，绝大部分湿地被平整为农田；到了80年代，在城市建设和经济发展的推动下，村民在干涸的水塘内烧砖取土、挖沙养鱼，南海子形成了无数个大坑；进入90年代，大量垃圾被倾倒入坑内，开始对麋鹿

“最严”条例出台

在经历60年代向湿地要粮食、80年代向湿地要工厂、90年代向湿地要楼房的一系列演变后，2000年成为北京湿地保护的分水岭。

2001—2002年，《北京市湿地保护行动计划》、《北京市湿地保护工程规划（2001—2010年）》颁布；2007年，北京市提出北京湿地保护恢复10项重点工程，并对全市1公顷以上的湿地开展全面调查；2012年，《北京市湿地保护条例》经北京市人大常委会审议通过，自2013年5月1日起执行，并确定每年9月的第三个星期日为“北京湿地日”。

“为什么说它最严格？根据条例，将来各区县政府是责任人，要保证湿地面积总量不减少，这是最低目标。”北京市园林绿化局野生动植物保护处处长刘润泽认为，明确政府责任主体、确保湿地面积总量不减少、将湿地保护经费列入同级财政预算、建立联席会及专家咨询制度等，是《北京市湿地保护条例》的几大亮点和突破。

据杨瑞介绍，北京真正开始重视湿地保护立法是从2007年开始。北京市园林绿化局在前期搞过一些基础调研，北京市政府也做了很多湿地修复工程，出台了许多政策、文件，却发现很多东西需要法规做支撑。

“这些年，城镇化建设占地非常严重，这也是立法的重要原因，也就是说，我们控制不住。调查中发现，甚至城市绿化也要占用湿地。”杨瑞说。

在对草案进行探讨时，崔丽娟坚持认为，北京湿地已经到了临界点，不能再减少了，必须要增加，而且要“占补平衡”（在指定地点补建不少于占用面积并具备相应功能的湿地）。于是，在北京市人大一审前，牵头制定条例的杨瑞等人提出了“零净损失”、“占补平衡”的概念。

“这会涉及一些大的规划建设项目。”杨瑞回忆，“‘占补平衡’实际上是很困难的。北京市人大农委一审前，里面也提到了‘占补平衡’，但领导认为，立法不是写文章，写出来政府就要做到。耕地（占补平衡）目前尚做不到，湿地能有什么手段？”

二审时，条例的第二十七条，对于侵占湿地的情况做了近500字的详细规定：如要占用湿地，首先要经过所在地区、县政府审批，后上报至市政府，市政府要召开论证会及听证会，还要经过湿地保护联席会研究等一系列程序。刘润泽认为，如此详细、繁复的规定，就是要在程序上基本杜绝占用湿地的行为。

“其实，‘占补平衡’的原则是到了北京市人大二审法治委员会时才形成的，这为人大监督政府部门行为提供了法律依据。”杨瑞说。

对于条例中的占地补偿规定，北京师范大学生态研究所所长、湿地研究中心主任崔保山认为，其依旧缺乏异地补偿的具体办法和机制。“相当于政策先行，后续的很多实践还没有跟上。替代的区域能否使原有湿地的功能和价值得到发挥，这是很难衡量的，需要经过充分论证。”他说。

“阻碍该法条执行的最大因素是城市发展与湿地保护之间的利益冲突。尽管条例已经出台，但湿地保护的指标并没有纳入到政绩考核中去。”崔保山说。

事实上，《北京市湿地保护条例》的颁布仅仅迈出了第一步，在后续执行上依旧会遭遇来自社会认知不足、水资源短缺、资金紧张，特别是城市扩张带来的挑战与威胁。

张俊峰认为，条例仅提出湿地面积不减少是不够的，还应强调湿地面积的逐渐恢复，并且明确“湿地文化”这一概念。“在政府的宣传手册中，可以看出，湿地依然被看作是资源的提供者，我们还没有上升到与其和谐共处的更高层面。即使提出了湿地的文化功能，也仅仅停留在‘娱乐休闲’，强调的还是索取。”

平衡博弈

由于湿地保护牵扯到水利、农业、环保、林业等多个部门，谁来做主管单位，曾让杨瑞伤透了脑筋。

2012年5月30日下午，北京市人大常委会第三十三次会议对《北京市湿地保护条例（草案）》进行了分组审议，当时共有23位常委发表了意见。

陈启刚委员提出，湿地和河湖从概念上是有关联的，但分工太细、太专业化也会出现部门执法不清晰，甚至扯皮现象的发生。

邢中山委员更是直言不讳，“如果湿地保护归园林局管，园林局能不能协调得了规划委、建委、发改委？我看哪个也协调不了。现在出台条例很适时。不管归哪个口管，应该吸收十二届人大由多龙治水变成一龙治水的意见。建议，一是分工明确，二是责任、措施、手段到位。”

“当时我们（人大）想明确园林绿化局作为主管部门，但林业部门领导认为可操作性不强，给了其责任也承担不起。他认为，这不是一个权力问题，而是责任问题。70%的水在水务部门，环境在环保部门，稻田、鱼塘都在农业部门，怎么去管人家？所以我们规定，园林绿化局承担组织、协调、指导、监督四项职责。”杨瑞说，“这四项职能不是虚的，都要签责任书。”

此外，立法还赋予北京市园林绿化部门一项特殊职责，就是组织联席会议，邀请市长及有关部门负责人参加。碰到协调不了的问题，可以由市长出面，“给他一个向上告的组织形式。”

杨瑞透露，实际上，园林绿化局带有一定的“操盘手”性质，承担的责任要比一般单位大。一旦真正出了问题，园林绿化局也是第一责任人，“因为你没有指导、组织、监督、协调好。”

在协调各部门职责的过程中，杨瑞还遇到了一个特殊情况。2011年北京市人大组织的主任办公会上，在讨论到底上不上湿地保护条例的项目时，一位领导提出不做湿地保护条例，而要做河湖保护条例。长期介入湿地保护项目的杨瑞听此着了急。

“我当时觉得湿地条例比较重要，并在会上做出了坚持。一是政府的相关立法论证请求已经交给了我们，我们没有理由不去论证；二是经过前期的调研，认为有必要做。”杨瑞在会上表态，“要上两个法我同意，如果只上一个，我认为上湿地。这等于说与领导产生了分歧，后来决定两个立法都上。”

“不纳入规划就会被破坏，不恢复就会被侵占。可以比较一下，当初提出的条例和我们最终形成的条例差别还是比较大的。”杨瑞说。

“比如我们在调研时提出的‘零净损失’，当时区县政府还是有一些抵触情绪的，实际上违章占用都是政府审批的，但立法管谁，就是管政府。法治的本质是党、政府、人民的共同意志。”

刘润泽在前期调研时，曾希望把怀柔区的喇叭沟门自然保护区纳入到湿地管理名录之中，但地方的积极性却不高。“北京的土地资源说白了，还是比较紧张。”据他考察，喇叭沟门地区由于牵扯到许多村集体用地，搬迁补偿的难度相对较大。“不能只站在园林部门的角度考虑问题，还要考虑当地百姓的生计。”

（实习生杨曦对本文亦有贡献）

□ 编辑 崔靖芳 □ 美编 徐政