亚·弗·卢金

近期，俄罗斯发展公共外交必要性的话题引起广泛关注。普京就任总统当天就指示：“为提升俄罗斯对外政策的实效，应更高效地利用公共外交资源，吸引公民社会参与外交过程”。但俄罗斯学界对公共外交看法并不统一，国家在推动公共外交活动方面也存在不少问题。本文结合俄罗斯公共外交现状，对这些问题进行分析。

当前，俄罗斯政治家和学者在看待加强公共外交目标的问题上存在分歧。一种观点认为，“公共外交即更加积极巧妙地利用非政府组织创制的现代公关手段和机制来推进国家政策”；另一种观点认为，“从事公共外交的非政府组织的任务是实现与别国公民社会的直接联系，从而加深人民之间的相互理解”。本文任务即研究这两种观点各自的合理性，以及在何种程度上两者能够共存。

公共外交包含以下几种形式：1．向本国公众全面通报外交活动，以显示外交活动的高度公开性；2．国家与别国社会的直接交往，以解释本国外交政策的目标；3．政府通过本国非政府组织向别国社会进行解释性工作；4．不同国家的公民社会及其非政府组织代表间的直接交往，以研究其他国家、开展非政府组织工作主题下的活动、就别国的特定问题进行游说。

外交活动的公开性

近期俄罗斯采取了不少使外交对社会更加公开的举措，如网站上增多公开信息，外交部加强解释性工作。

同时也存在着种种问题。一个问题是对媒体的封闭性正在复活：媒体难以接触到高级别领导、政府及其他国家权力机关的会议；新闻发布会的召开遭到限制；独立记者难以获得参加新闻发布会的许可。

另一问题是外交史文献存档的封闭性。《俄罗斯国家秘密法》第13条规定：“属国家秘密的信息保密期不得超过30年”。然而在实际操作中，部际保密委员会并非将个别文件延长保密，而是只解密个别文件，且进度极其缓慢。《俄罗斯联邦档案事业法》也规定，不得“接触包含公民个人和家庭秘密、私人生活信息的档案文件，以及包含对公民安全构成威胁的信息的档案文件”的期限为75年。这样就形成了一种荒谬的局面：任何一名从事研究75年内历史的研究者都将会经历巨大的困难。这使得几乎不可能对战后苏联史特别是外交史进行严肃研究。

政府可以向宣传新俄罗斯社会公开性投入巨额资金，但如果现实情况继续与宣传相反，努力就将付诸东流。此外，对于公开档案来说，俄罗斯所处环境与其他国家相比要有利得多。新俄罗斯国家领导不必为苏联共产主义体制的过错负责，因此完全可以毫无保留地解密所有1991年以前苏联时期的文件。至于后苏联时期，参照其他民主国家的做法，必须确立明确期限，到期后所有文件自动解密，专门被确定为特例的一些文件除外。

这些在相当程度上削弱了俄罗斯在公共外交领域努力的措施源于两个心理障碍。第一，俄罗斯精英阶层实际上是苏联的继承人，他们不愿意认真研究苏联政治。第二，俄罗斯至今尚未在完全意义上形成作为现代民主社会标志的社会与公共利益优先的观念。根据这一观念，获取信息的途径不应被统治者所垄断，而应成为公民权利。在俄罗斯，官僚统治保留了下来。马克思早在19世纪说过的话在今天的俄罗斯仍有其现实性：“保守这种秘密在官僚界内部是靠等级制组织，对于外界则靠它那种闭关自守的公会性质。因此，公开的国家精神及国家的意图，对官僚机构来说就等于出卖它的秘密。”

国家与别国社会的直接交往

国家与别国社会的直接交往与传统的对外宣传最为类似。任何一种宣传的效力归根结底与其说取决于宣传的精巧程度，不如说取决于宣传内容对宣传对象是否有吸引力。

今天许多新俄罗斯“意识形态攻势”的支持者竟然认为，苏联失败和解体的原因是宣传的失败：华盛顿将宣传工作开展地更巧妙，资金投入更多，狡猾地腐化了苏联精英。这一简单概括严重地歪曲了现实，苏联解体的根本原因绝非意识形态斗争的努力不够，而是到了20世纪末，苏联体制对于本国和外国人民都变得完全不再具有吸引力。

虽然今天，外国的不怀好意分子还是能够对某些人或组织给予支持，但仅通过运用公共外交手段在一个相对大国中组织革命未必可能。毕竟，革命总是由于内因发生，外因则是次要的。

这里“软实力”的概念开始凸显，并受到俄罗斯领导人很大关注。普京指出，“‘软实力’政策预示着能通过劝说和吸引对我国的好感来促进我国利益、推广我国立场。目前俄罗斯在国外的形象不是由我们塑造的，因此常常遭到扭曲，没有反映出我国真实情况，也没有反映出我国对世界文明、科学、文化的贡献，同样，我国在国际事务中的地位现在也只有片面的报道”。因此，普京指示全力发挥俄语的影响，更加积极地介绍外交部、俄罗斯合作署、俄罗斯地理学会等在这一领域的理念和计划。

美国政治学家约瑟夫·奈对“软实力”作出如下定义：“当其他国家想追随某个国家，欣赏其价值观，将其作为榜样来模仿，努力达到其福利水平和开放程度时，这个国家就可以在国际政治中取得想要的结果。借助这样的软实力，能使其他国家追求的和你们所追求的相一致；这样的软实力不是强迫，而是吸引”。

在当今世界软实力只有三个影响中心：西方、中国、伊斯兰极端主义。西方的社会体系确保了个人自由与生活水平两者间的最佳关系，并因此保持着最强的吸引力。中国经济过去30年在条件下的迅猛增长使中国模式在许多发展中国家流行开来。西方文明和价值观的所有极端反对者都属于伊斯兰极端主义。

遗憾的是，今天的俄罗斯没有建立起有利于科学和艺术繁荣的精神和物质条件；没有推出自己的发展模式，没有阐述过自己的价值观；从福利水平看俄罗斯也没有做出正面榜样。目前俄罗斯在世界上被看作是一个管理制度极其腐败、服务业落后、仅靠出口能源生存的国家。

在这样的情况下，国家在文化宣传方面的投入只能取得有限的成果。当今国家在外语媒体的工作中大量投入；俄罗斯合作署及其国外俄罗斯文化中心、“俄罗斯世界”基金会也都在积极工作。这些工作都很重要且必要。然而，如果国家将主要精力、包括财政投入集中到在俄罗斯打好其“软实力”的基础上来，这项工作就会有效得多。同时，还在批评西方国家的念头就看起来极为奇怪并且有害，尤其是“人权”问题。

政府通过本国非政府组织向别国社会进行解释性工作

在呈现真实的公民社会及其问题和要求方面，非政府组织进行解释性工作与直接宣传相比成果更加显著。苏联解体以来，俄罗斯成立并有效运转着几十个著名的非政府组织：外交与国防政策委员会、俄罗斯政治研究中心、战略评价分析研究所、中东研究所、政治与国际研究中心、社会经济和政治学研究国际基金会即戈尔巴乔夫基金会、社会设计研究所、战略与技术分析中心、现代发展研究所、国际政治与公共外交中心等等。

最近一段时间，国家为吸引类似的非政府组织参与公共外交项目提供物质和组织上的协助。物质鼓励在俄罗斯联邦社会院、戈尔恰科夫支持公共外交基金会、“俄罗斯世界”基金会等组织的系统内进行；组织协助则有俄罗斯外交部的规划，定期举办与非政府组织代表的会议，支持其国际活动，特别是与联合国及其下属组织合作。俄罗斯合作署和社会院下属、专门成立的俄罗斯国际合作和公共外交委员会也参与这方面的工作。这类工作对实现俄罗斯公共外交的目标是最为有效的。

同时也出现了一些消极趋势。官僚机构极为容易与能够完全控制的所谓非政府组织合作。不应把这些在国家机关的决定下成立、成员由国家权力机关任命、创始成员中的一部分几乎完全就是政府各部门的组织，真正当作公民社会的一部分。也不应过于指望这些组织在公共外交领域具有与真正的非政府组织相同的潜力，因为国外同行都很清楚他们的国家属性。

此外，国家还限制真正非政府组织的独立资金——在努力吸引真正的非政府组织向自己靠拢的同时，也在将这些组织的资金来源转变为国家拨款。针对资金问题的措施包括2012年通过的《非营利组织法》修正案，其中规定，从事政治活动的组织应当列入“外国代理人”类别注册——政府想要给最积极、最独立于国家的非营利组织接受外国资助制造困难。

这一趋势是荒谬和有害的。荒谬之处在于其虚伪的理念：资金来源决定忠诚度。当然，资金来源与忠诚度之间确实存在某种联系，但这种联系绝不会使被资助的组织成为“代理人”。归根结底，应当更理性地根据其现实活动、而非根据其资金来源来评价非政府组织。有害之处在于，这样做会导致完全无法预见的后果。著名公共外交专家塔·弗·佐诺娃认为，新修正案“在俄罗斯和国外正在引发担忧，挑起抗议情绪。在法案通过前，主管部门尚能依据当时法律阻止破坏行为、恢复法律秩序。与西方出资方有关的问题更应通过外交渠道调解”，无论如何，外国出资方总会找到“避开难题的办法，继续资助俄罗斯的非营利组织”。

此外，限制外国资助实际上会降低非政府组织的独立性。非政府组织的资金有四个可能来源：本国国有资金、本国非国有资金、外国国有资金、外国非国有资金。正是所有来源的结合才使非政府组织更加独立于其中的任何一个。在不能接受外国资助，又缺乏依靠国家商业机构来支持非政府组织的法律机制的条件下，真正的非政府组织只会变得愈发依赖本国国有资金。

这究竟是好是坏？如果国家将非政府组织看作宣传的补充机制，那么这很合适。如果认为非政府组织对于独立分析国家政治、提出多种可供选择的建议、真实反映公民社会的利益是必不可少的，那么这种趋势就是极为负面的。

不同国家的公民社会及其非政府组织代表间的直接交往

在拥有成熟公民社会的现代民主国家中，社会与社会间的直接联系具有愈发重要的意义，其中包括通过其非政府组织代表开展的交往。今天的国家权力不再被看作某种拥有自身价值和利益的神圣实体，而是在政治领域向公民提供的服务的一部分。在此意义上，非政府组织作为社会自我组织的产物不应被看作国家政治的工具，而正相反，国家应当为非政府组织服务，包括支持其开展国际活动的努力。正是此种纯粹的公民倡议才能称得上完全意义上是“社会的”。

俄罗斯国家权力懂得公共外交对于设定国际议事日程越来越大的影响力。关于这一点外交部长拉夫罗夫明确强调，“由于各种原因，当前我国的专家、组织在国际舞台上出现的密度不符合俄罗斯作为世界领先国家之一应当扮演的角色”。

为确保更大的“密度”还有许多问题必须解决，问题在于怎样理解“国家利益”。官僚机构确信，他们拥有解释国家利益的垄断权。然而在一个现代民主社会中，任何一种权力都不应拥有这一垄断权。以一己私利或集团利益冒充“国家利益”的尝试不会被接受，也正是这些尝试限制了真正的公民社会机构的独立活动。真正可以设定国家议事日程的只有全社会，国家机构在这个过程中应当平等参与。

任何一个当权的民主政党或团体都应当关心真正的公民倡议，因为他们权力的来源就是社会。政府和社会应共同确保信息独立能够为更理智、更有分量的国家外交政策打下基础，更好地为国家提供不同的行动方案。

在从事国际问题研究的非政府组织的任务中包括客观分析局势，提供解决外交问题的各种可供选择的建议。而且除了独立的非政府组织，谁还能够提供客观评估，而不是领导习惯听到的那些东西？如果非政府组织的种种举措不危害俄罗斯的国家安全，这些举措至少就可以被公开讨论。如果这些举措与某个其他国家的利益相吻合，那么在当今世界这也正常——毕竟俄罗斯不是被敌人包围着，其利益通常不与各个伙伴国家的利益相矛盾。对某一组织的活动是否符合国家利益的判断应该由全社会做出，而不只是官僚机构。

结 论

公共外交无论对于国家还是社会来说都是一个相对较新的领域。为使公共外交更有效力需要二者共同努力。

对国家来说，主要应该理解公共外交并非是为了某个政治集团或官僚派别的利益，而是为了社会及整个国家的利益。为了促进公共外交，应当适当参考别国经验设立职务或部门，以便在全国层面对其进行协调。

对非政府组织来说，要清楚认识到，在国际舞台上他们代表的是俄罗斯整体、全社会，包括国家，而不是私利或广告利益。与此相关，对俄罗斯外交政策合法、必要的批评，可以并应当在国内讨论中发出声音，但不总是适宜在国外发表。

非政府组织在国外的任务应当包括与外国同行建立联系，组织活动，加强俄罗斯与外国社会的科学与文化联系，向俄罗斯政府和社会提供对国际局势和俄罗斯在世界形象的客观评估。这样的工作将有助于将俄罗斯在国外的形象打造成一个开放的、自由的、同时关注本国科学文化成就的发展与传播的国家。