涂岚 戴壬

一、公交集团腐败案件的主要特点

公交集团的腐败案件在当前国有企业腐败案件中具有典型性，体现了当前国有企业腐败的一些新动向。

1.新的风险点：“杂交式”腐败

公共交通属民生领域，公交集团也因此获得了大量的政府支持。从账面上看，政府每年都会向公交集团提供数亿元的资金补贴；从账外看，政府将优质资源向公交集团倾斜， 从土地、开发、银行贷款等诸多方面给予支持。因此，公交集团虽然连年亏损，但因行业的特殊性，其管理的国有资产却是不折不扣的优良资产。近年来，为了加强国有企业的管理和活力，引进民营企业的资金和经营机制，已经是一些地方政府的普遍做法。公交集团也是在这种背景下将广告、房地产、物资配件、报废车辆、轮胎、汽车检测线等资产拿出来与民营资本合作。资本都是逐利的，民营资本参与公交集团的合资，也正是看上了政府对公交集团倾斜性政策所带来的利益，名义上是为国有资产保值增值，而实际的情况是遇到困难时打着“国企”、“民生”的旗号获取政策扶持和国有资金使用上的便利。以公交集团的房地产开发项目为例，公交集团在武胜路、硚口路、武昌火车站等市内黄金地段原有政府划拨的土地，近年来随着城市扩张，政府又在后湖、江夏、沌口、青山等地为公交集团以低价提供了大量的土地。公交集团为了盘活这些土地资源，引入了民营资本，并让民营资本取得控股权。民营资本通过合资，直接取得了这些土地的开发权，土地成本比直接到土地市场去竞拍要低很多，所开发的项目也是以公交集团的停保场、信息化中心等名义申报，从立项、规划到税收等各个环节都能享受到政策倾斜。项目建成后除了给公交集团一部分用于办公或停车以外，大部分被民营资本持有者以商品房出售。这样一来，民营资本通过与公交集团的合资达到了“四两拨千斤”的效果，实现了资本收益率的最大化。反过来，民营资本的持有者，为了能得到这种“杂交式”的利益输送机会，必然要对国有资产的管理人进行利益反哺。

2.新的寻租形式：“制度型”腐败

腐败腐蚀权力，当腐败发展到一定程度，就可以渗透到所有的权力环节，于是便产生了高一层级的腐败——“制度型”腐败。制度在制定时便出现了异化，这些制度在制定时，名义上是为了国有企业的发展，或者从客观结果看也在一定程度上有利于国有企业的发展，但制定者在制定制度时并不是或不仅仅是从维护国有企业利益出发，而是考虑了相关方的利益及相关方对自己的利益输送。当制度形成后，制定者再利用手中的权力不遗余力地推行这些制度的落实。利益相关方在制度的执行过程中，获得了制度红利，再对制度的制定者进行利益输送。以公交集团的物资采购和报废车处理为例，该集团各营运公司一直以来自行采购配件，自行处理报废车，这势必造成腐败、国有资产流失和质量控制的问题。2009年该集团某些人因在物资采购和报废车处理中收受贿赂被检察机关查处。公交集团董事长迟旭东以此为契机制定了配件集中采购、报废车集中处理制度，从客观上说这是符合现代企业制度要求的。为了“隔离风险，统一质量”，新制度将公交集团的配件采购、报废车处理集中交给了公交集团与某福建商人合资成立的公交物资公司，各营运公司和集团技术设备部只负责提出技术要求并验收，不得自行采购。该制度实施后，该福建商人获利颇丰，并行贿迟旭东200余万元。

3.新的获利方式：“合伙式”腐败

合伙，简单的理解就是有信任关系的人以营利为目的，共同出资、共同经营的合作方式。从民法的角度讲其典型特征是“共同出资、共同经营、共享收益、共担风险”。当腐败发展到一定阶段时，权力出现了资本化的倾向，便出现了“合伙式”腐败。“合伙式”腐败与民法上的合伙有几番“神似”。首先，权力持有者会物色一个信任的老板，由此人出资、出面从事与权力所辖事项有关的经营活动；其次，权力持有者会以权力作为其私人出资参与合伙，并以其权力确保合伙组织的营利；再次，权力持有者会参与合伙组织的经营，并享受分红；最后，如果东窗事发当然是一损俱损。这种“合伙式”腐败近年来在涉及经营性国有资产的领域呈上升趋势，公交集团的腐败案件也体现了这一点。譬如原总经理赵小元利用管理营运的职权，将公交集团的“黄金线路”承包给私人经营，再由承包人每年给予“分红”，总金额达一千余万元。又譬如原副总经理王尔义利用管理基建的职权，将公交集团的基建工程通过虚假招标交给某公司承建，并安排自己的女儿在该公司挂名，该公司负责人再以给予职工奖金的形式将“分红”输送给王尔义。

二、公交集团腐败案件高发的主要原因

腐败的产生和发展必然有其特定的体制因素和社会环境因素，公交集团的系列腐败案件也正是在其特有的体制和环境因素中滋长、发酵。

1.粗放化的管理方式

公交集团虽然进行了企业化改革，并初步建立起了现代企业制度，但管理方式是与其坐拥的大量国有资产不能匹配的。首先，公交集团对国有资产的管理是粗放化的，这主要表现在两个方面。一是资产流转的随意性过大。例如，在合资合作开发硚口路、武昌火车站等房地产项目时，公交集团并未对出资的土地、房产价值进行评估，亦未履行对国资委的上报义务，更没有对以公交集团基建项目立项能享受的政策倾斜进行量化，利益如何分配全凭双方协商，这就为权钱交易提供了大量空间。二是对资产的变化没有跟进。经营性国有资产的总量是在不断变化的，随着资产的增值，收益也应相应增加，否则便造成国有资产实际上的流失。公交集团在与港商合资成立通恒公汽公司后，约定港方每年向公交集团缴纳一定数量的管理费。合资十余年，通恒公司的规模扩大、营利增加，管理费从未上调，公交集团投资到通恒公司的国有资产实际上是不断贬值、流失的，也因此，通恒公司的负责人便向迟旭东行贿100余万元。其次，公交集团对权力的管理也是粗放化的，这又体现为两个极端。一是对手中权力的分量有清醒的认识，并把手中的权力量化后积极转化为货币，此以赵小元为典型。二是对手中权力没有清醒的认识，只是抱着“不为难”的心态，丧失原则，殊不知一个“不为难”，就能给相关人带来多少利益，此以迟旭东为典型。最典型的莫过于在10路车的承包问题上，赵小元以权力参股，获取一千余万元的“分红”。赵小元病重后，迟旭东着手清理个人承包线路，在10路车的承包人赵某50余万元糖衣炮弹的进攻下，丧失了原则，此事便不了了之。赵小元、迟旭东等人权力恣意的根源便在于公交集团制度的虚设以及制度在落实中的异化。

2.新型腐败手段的隐蔽性

“杂交式”腐败能屡屡得手，是因为从账面上看，国有资产没有任何损失，还有大幅度升值。还是以房地产开发为例，从表面上看公交集团获得了新建的部分房产、设施，但如果将国有资产升值的部分与公交用地与市场地价的差额相比，与政府对公交政策性倾斜带来利益相比，实在是九牛一毛。这种“杂交式”的腐败，国有资产貌似没有受损，民营资本也赚了钱。但我们在分析时不妨借用一下物理学中的物质守恒定律，在资本总量一定的情况下，受损的其实是政府在土地、税收等方面对民生的让渡和补贴，而分肥的是腐败的国有资产代理人和民营资本的控制人。“制度型”腐败打着健全管理、提高效率、创新制度的旗号，从形式上看又是集体研究制定的，更何况从客观结果看也有一定的功效，因此背后的利益输送更不易被察觉。在“合伙式”腐败中，权力持有者是“隐名”的，由老板出资、出面，承接业务也经过了招投标等流程，不易暴露；权力持有者和资本的持有者存在共担风险的因素，一荣俱荣，一损俱损，不易瓦解；资本的持有者对权力持有者的利益输送是以“分红”、“奖金”的形式存在，长期、稳定、隐蔽。在千疮百孔的粗放型管理背景下，加之公交集团内的腐败分子采用了隐蔽性更强的新型腐败手段，因而造成了腐败形势的愈演愈烈。

3.不正之风形成了气候

公交集团整体上缺乏廉政氛围，上下级之间，供应商与业主之间，“一点心意”已形成了气候。一个单位的风气如何，取决于主要领导的作风。作为集团的主要领导，尽心尽力地把企业效益搞上去本是应尽的本分，但某些领导或者怠于工作，或者为了过多的私心杂念而工作，这种对待职责的态度传染到了整个集体，造成各级干部对待职责的态度或多或少出现了异化，正所谓“领导带头腐败，引发行业地震”。以逢年过节为例，主要领导需要到下级单位去慰问一线职工、保证节日运输，但下去慰问一线职工却成了下级单位或个人“慰问”领导的机会，以至于发展到逢年过节向集团领导和集团各职能部门负责人送“过节费”已在公交集团形成风气。上行下效，集团一级如此，各公司亦是如此，不送的是另类，送了的还为金额的多少而惴惴不安。迟旭东曾对办案人员谈到，大家都是一个公司的，但同事之间却要以送钱的方式来相处，他初次经历时也很不习惯。迟旭东所 “不习惯”的就是这种异化了的气候，只可惜他作为一把手并不是着手扭转，而是逐渐适应，先是收了下级的钱，之后又以“股东代表津贴”的名义收了老板的钱，最后发展到单笔几十万、上百万的受贿。

三、遏制职务犯罪的对策建议

针对公交集团出现的问题，在查办职务犯罪的基础上，我们从体制和环境的层面提出以下三点建议。

1.健全并严格落实国有资产管理制度

对于国有企业的合资合作、房地产开发、招标采购等事项，已经有比较健全的制度体系。落实制度是为了避免不正当竞争，降低腐败发生的几率，而不是为了走程序。在办案中我们发现，公交集团的一些合资合作项目、采购项目未按规定履行评估、招标、报批程序，而另一些实施了招标的项目，又出现了投标人串通投标甚至是招标人与投标人内外勾结的问题，这些现象都应有针对性地制定措施，予以杜绝。

2.建立健全监督制约机制，防止权力滥用

权力滥用表现为不作为和乱作为，这两种形式在公交集团的系列案件中表现得较为突出。要尽量减小权力运作过程中的随意性，具体要做到三点。一是加强自上而下的监督。市交委、市国资委等主管部门应切实履行国有资产出资人的职责，对国有资产处置、投资、运营、保值、增值实施全方位的监督。二是加强自下而上的监督，国有企业要通过职工代表大会、招标、公告以及各种形式的通报会等途径，对涉及国有资产安全的事项，对涉及企业和职工重大利益的事项，对职务犯罪高发的关键环节实行公开化，如对外合作、物资采购、基建工程、国有资产处置、人事任免等方面。三是扩大监督领域和范围，把“八小时之内”的监督延伸到“八小时之外”，重点关注领导干部的家庭、喜好和社交圈。领导干部本人对于个人和家庭重大事项应按照规定如实申报，对亲属、朋友利用本人的职务影响力求财、求官的行为应严加约束。

3.谨慎选人用人，营造清风正气

在现有环境下，营造清风正气既靠制度约束，也靠权力持有者的自律、自警，因此选任干部是影响单位风气的关键性因素之一。选任干部时除了考察其业务能力外，还要重点考察其经济作风、工作作风、生活作风。以赵小元为例，此人虽有一定的业务能力，但在廉洁自律、工作作风等方面亦存在明显的瑕疵，在一定程度上应对公交集团此次腐败案件集中爆发负责。应以此为戒，谨慎选人用人，将德才兼备的干部提拔到领导岗位上。公交集团应以这次事件为典型和契机，在企业的各个层面，营造集团的清风正气。