李冬平

（中南财经政法大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430073）

互联网的兴起和发展， 不仅极大的便利了人们的生产生活， 还有效扩大了公民参与政府公共决策的机会。笔者认为，在现有公众参与政府决策渠道总体不顺畅的今天， 构建政府公共决策与网络公众参与互动机制，对于提高政府公共决策的科学化、民主化水平具有重要意义。

一、网络公众参与：实现与政府公共决策互动的有效途径

（一）政府公共决策与网络公众参与互动机制概述

公众参与是现代政治生活中的重要现象， 是衡量政治发展的重要指标。在学界，“公众参与”这一概念主要有公众参与、公民参与、政治参与三种表述。笔者认为，在现代民主政治下，“公众参与”一词更为恰当。 公众是指“一个或一个以上的自然人或者法人”，这在一定义上表明，与公民参与不同，公众参与在主体上并不强调参与者的公民资格， 同时更关注社会组织的参与。 有学者认为，所谓公众参与，是指“政府之外的个人和社会之间通过一系列正式的和非正式的途径直接参与到政府公共决策中。 ”[1](P1)网络公众参与亦即“公众参与和互联网的结合，即公众以互联网为媒介，通过在线获取或发布信息、进行网上评论、网上讨论等活动，试图影响公共事务和政府决策的行为。 ”[2]

所谓政府公共决策，“是指国家政府机关在法定的权力和职能范围内，在履行政府管理职能的过程，针对所面临的相关问题制定行动方案和行动准则并做出决策，以实现公共利益的活动。”[3](P8)政府公共决策的制定是政府政治系统运作过程的重要环节，按照当今学界普遍认可的治理和善治理论的观点，“引导公众参与决策，分散公共机构的权力”是当代行政民主的重要范式。因此，构建政府公共决策与公众参与互动机制在当代行政民主中就显得尤为重要。 互动原本是心理学和物理学概念， 在当今被广泛运用于社会学领域， 它是一种使对象之间相互作用而产生的彼此发生积极的改变过程。 机制这个术语，“在一般意义上, 是指复杂系统结构各个组成部分相互联系、相互制约、相互作用的联结方式，以及通过它们之间的有序作用而完成整体目标、 实现其整体功能的运行方式。 ”[4](P68-69)基于上述定义，笔者认为，政府公共决策与网络公众参与互动机制就是指政府在制定公共决策过程中， 通过网络信息搜集和网络问政等形式， 将公众对公共事务表达的见解和意愿进行整合后纳入到政府公共决策中来。

（二）网络在促进政府公共决策与公众参与之间互动的正相关性分析

近年来， 网络信息技术得到迅猛发展和普及运用，根据CNNIC 发布的《第30 次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012 年6 月底，中国网民数量达到5.38 亿，互联网普及率高达39.9%。 互联网的迅速普及， 不仅大大增强了民众的权利意识和参与热情。作为一种新参与媒介，互联网还具有其他媒介无可比拟的便捷、广泛、深入、互动的优势，网络在推动政府公共决策与公众参与互动上也发挥了重要作用。

1.网络便利了民众利益诉求表达，给政府公共决策提供广泛的舆情基础。美国学者查尔斯·琼斯认为，代表有关群体的利益要求和愿望的程度，是一项政策合法性的最主要来源。[5]政府公共决策的本质在于协调各种利益关系，实现公共利益最大化。 因此，充分的民众利益诉求表达， 是政府公共决策合法性的基础。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。 ”[6](P82)当前，利益的多元化和矛盾性特点日渐突出， 但现有民众利益诉求表达渠道仍然不顺畅， 大量民众利益诉求被排斥在政府决策部门之外。网络的直接性、平等性、互动性、普及性和易操作性以及网络信息的放射性、互动性、共鸣性的传播特点使民众可以有效的通过发帖、上传音频视频、撰写博客等方式进行表达，政府在公共决策中，这些利益诉求表达构成了原生态的舆情基础， 扩大了公共决策的参考层面。

2. 网络促进了政府决策部门与公众的直接互动。在网络世界里，公共行政系统内部的分权以及层级的扁平化， 缩短了公众与政府决策部门的沟通距离， 这样也就增加了公众直接参与公共决策的可能性。 其一，政府通过网络、社交平台鼓励公众参政议政，引导公众参与到政府公共决策中来。 其二，政府电子政务平台中领导信箱、在线论坛、投诉、举报等板块增加了政府部门与公众直接互动的机会。其三，各地政务微博的开通使政府将被称为“自媒体”的微博变成了一种与民众互动的“公媒体”，开拓了政府决策部门与公众的互动渠道。其四，日益发达的大众传媒和不受时空限制的通讯方式， 也使得公众与上层有了直接对话的机会。

3.网络舆论所形成的强大力量“倒逼”政府在制定公共决策时与公众参与之间的互动。 网络所具有的开放性、 放射性等特征使网络民意一旦被广泛关注成为焦点话题，便形成网络舆论。网络舆论的强大力量“倒逼”着决策者在制定公共政策时与公众之间的互动，以降低决策风险。其一，网络舆论的开放性、直接性等特征使政府决策部门不得不顾及网络舆论的影响，加大对政府信息的公开力度，政府的决策透明度大大提高， 民众可以最贴近地了解政府的工作过程。 其二，网络舆论所形成的巨大的压力，使政府决策部门要考虑的因素增多，多元利益的满足、公众参与要求的满足、 公众对决策评价标准的提高和对决策效果的监督， 使政府在公共决策时必须重视民意，实现与公众参与的互动。

二、政府公共决策与网络公众参与互动的现实困境

网络为公众参与政府公共决策提供了技术支撑，也为政府公共决策提供了更为广泛的民意基础。但是，作为一种新的参与媒介，由于各项制度的不健全等因素， 网络公众参与转化为政府有效公共决策相对较少， 实现政府公共决策与网络公众参与之间互动机会相对有限。

（一）保障和规范网络公众参与行为的立法滞后

自1994 年国务院公布《计算机信息系统安全保护条例》以来，中国加大了对互联网的规范力度，但全国性的立法目前尚未出台， 主要规范来自国务院和部门主导的法规和规章， 在部门主导立法的模式下，这些法规偏重于网络，对网络公众参与设置了一整套的管制措施。 如对于互联网新闻信息服务单位和互联网出版，实现严格的许可备案制度，对互联网上进行的内容控制也较为严格， 公众参与自由的法律保障不足。此外，对于规范网络公众参与行为的细则也尚未出台,在带来海量信息的同时，网络暴力、网络匿名制、 网络水军、 网络谣言也不断充斥与网络，这容易误导公众的思想，甚至给社会稳定带来负面影响。

（二）网络公众参与主体自身局限性及其与政府公共决策之间的矛盾

1.网民自身的局限性。 根据CNNIC 发布的《第30 次中国互联网络发展状况统计报告》， 本文选取网民属性中收入结构、年龄结构、学历结构三项指标进行分析（如图一、图二、图三）结果显示，在所有网民中，74%的网民收入不足3000 元 （含3000 元），10—40 岁的网站高达71.1%，大专以上学历的只有21.6%， 网民在结构上呈现出收入中等偏下、 年轻化、向低学历人群扩散等特征，由于自身素质、地位和年龄特征等因素的影响， 网民在参与政府公共决策中容易出现极端化趋势——受“听天由命”心理因素支配而表现出参与意识不高和由于自身自律意识不高而表现出非理性和情绪化参与， 不利于实现政府公共决策与网络公众参与的正常互动。

图一：网民收入结构

图二：网民年龄结构

图三：网民学历结构

2. 网络公众参与和政府公共决策之间的矛盾性。 政府决策的科学性要求决策者能够准确掌握当下社会的实际情况，准确考量公众的意见和要求，准确测评社会总体的发展动向， 以做出正确的政策决定。这要求决策者准确把握民意，而“最有参考价值的民意应当是能够最大限度地涵盖社会各个阶层的利益和诉求”[7]，因此，政府公共决策时针对的是全体公民利益的权威性分配。 但是， 网络民意主体的分布不均、结构失衡等现状，使网络民意不足以代表真实民意，进而影响政府公共决策的普遍性和合规律性。

（三）政府公共决策与网络公众参与之间互动的有效性不足

由于当前网络公众参与尚处于起步阶段， 政府决策部门在实现公共决策与网络公众参与之间互动的有效性还存在不足。 首先，互动平台有效性不足。电子政务是实现政府公共决策与网络公众参与制度内的最好渠道。根据CNNIC 第21 次《中国互联网发展状态统计报告》显示，在全部网民中，只有25.4%的人点击过政府网站， 政府网站的使用率不高。 此外，在各种访问政府网站的行为中，收看新闻和信息咨询占据绝大多数， 而参与民意调查的只占0.8%，政府网站中互动基本沦为形式。其次，互动议题有效性不足。政府公共决策都要建立在具体的议题上，但目前公众参与政府公共决策的内容少、层次低、组织结构单一。 对于一系列与民生息息相关的重大公共利益事件， 政府决策者仍然没有吸引公众参与。 此外，对于公众通过网络参与所设置的议题，政府决策部门因没有建立有效的信息搜集机构而往往在这些议题上表示不知情，应对明显处于被动状态。

（四）政府尚未建立快速有效的回应机制

政府回应机制是实现政府公共决策与网络公众参与互动的关键环节， 它包含两层含义：“其一是政府要对公众的需求和问题具有敏感性， 及时作出反应；其二是政府在敏感性的基础上，要作出积极有效的回复，并及时地解决公众提出的问题。 ”[8]但是，目前政府回应机制还存在很大弊端。 表现在：

1.回应时间长效率低。 传统政府管理体制下的行政效率低下， 导致政府难以在快速的网络面前建立迅速反应机制， 民众意愿往往要通过长时间的实地调查和舆论反映或是等到问题出现后， 政府部门才会处理和回应。

2.政府回应大多处于被动，且缺乏有效的互动。由于政府尚未建立网络舆情搜集中心， 大多网络舆情都是在公众不断的参与中， 等到问题出现后才向政府部门反映要求处理。因此，政府在应对网络舆情上大多处于被动地位。此外，传统政府处于管理者角色，在网络舆论出现后，在回应上缺乏有效的互动。

3.回应平台不足。 回应机制要建立在一定的载体上。传统回应平台因其一系列弊端饱受公众诟病，现代政府电子政务平台虽被寄予厚望， 但政府电子政务平台还存在很多问题，如信息发布能力不足，公众覆盖面不广等， 与公众之间的互动电子政务网站与系统还很不完善。

三、实现政府公共决策与网络公众参与互动机制的对策思考

针对上述存在的问题，如何实现“在激发公众参与热情的同时，确保公众参与的有序和规范，避免在无序和无效之间做‘钟摆运动’”，[2]笔者认为，应努力做到：

1. 建立适合网络公众参与特性的辅助决策机制。如前所述，网络公众参与和政府公共决策之间虽然存在着矛盾，但是，网络言论是政府了解民意的最便捷的窗口，在舆情反映和舆论监督方面、在营造整个社会政治开放、民主的大环境方面，具有传统参与渠道无法比拟的优势。 因此，政府在公共决策中，在充分肯定网络民意时， 有必要建立一套适合网络公众参与特性的辅助决策机制。首先，建立一些专门化的信息机构和组建一批具有专业化素质的信息工作人员队伍， 提高信息工作人员的专业知识和专业技能，提供政府公共决策所需要的民意“信号”和具有参考价值的议题。其次，建立舆情、研判、报送制度的一整套方法，为决策提供及时的参考。对于重大网络舆情，应充分适应网络的特性，建立快速反应机制。一般网络舆情，可在研判时给予必要的回应或报送。最后， 引导公众对所搜集的议题和舆论进行广泛评议，以避免网络民意成为虚假民意。

2.加快对网络公众参与行为的法律规范。 法律对保障秩序的正常进行是根本的， 网络公众参与的正常进行需要加大立法的保障和规范力度。首先，应梳理现行法律法规体系中关于公众参与和网络表达的规定，剔除各类不合理、不合时宜、自相矛盾的限制条款。在此基础上，逐步制定专门的保障公众参与和网络表达权的法律。其次，尽快出台配套的规范网络公众参与行为的法律制度，将政府、网络媒体、社会公众等网络主体的权利、 义务和责任以法规形式加以明确规定， 从法律上保证网络公众参与的有序进行。

3.构建地方性的网络公众参与长效机制。 在开放的网络面前，政府由于自身技术、人力、财力有限，难以囊括所有的网络民意。 公共决策虽然是针对公共事务和社会公共利益的， 但就地域而言具有明确具体的对象。 民众利益虽然也呈现出广泛性和多元化特征，但大多数利益诉求具有地域性特征。 因此，建立地方性的网络公众参与长效机制， 不仅可以节省政府决策部门的人力物力， 还可以比较便捷的直接了解网络民意。 首先， 建立地方性的利益表达平台。地方性的利益表达平台可以包括：在现有网络公众参与渠道平台中，政府应遴选出或新建一些网站、网络论坛；完善政府—公民间电子政务（C2G），鼓励弱势群体直接通过政府网站中领导信箱、在线论坛、投诉、举报等板块进行参与；鼓励政府官员、人大代表、政协委员通过网络平台，直接听取公众意见。 其次，充分利用地方性的利益表达平台引导公众参与。完善议题设置征求意见、网络问政、网络听证制度，培育民众积极参与热情。 最后，及时、就地反馈公众民意诉求。就所反馈的民意诉求，做到能解决的绝不拖延，暂时不能化解的加以说明，并定期接受公众的监督和评价。

4.建立快速有效的政府回应机制。 首先，加强政府和公众之间的双向沟通， 提升政府回应机制的预测能力。 当前最迫切的任务就在于贯彻政务公开和决策公示制度， 在不涉及公民隐私和国家秘密的情况下把这种表达与回应的互动公开透明化， 方便公众监督。在此基础上，政府还应当承担起宣传者和教育者的职责， 对公共政策和公共服务的信息和情况加以明晰和通俗化的解释， 让公众理解和接受。 其次，推行电子政务，进一步强化政府回应体制的反应能力。运用信息和通信技术，在互联网上建构一个与实际政府职能相一致的虚拟政府， 完善政务网站的互动功能，做好领导信箱、投诉、举报等板块，真正在政府与公众之间架起一座高效的电子桥梁。再次，对于公众通过非政府网站以外的论坛、博客，也应给予及时的回应。 最后，注重政府回应效率的评估，提高回应机制的自我改造能力。 评估系统应及时吸纳公众进行相应的评价， 明确工作人员对公民参与的回应在及时性和责任性方面的要求。

作为公众参与政府公共决策的重要渠道， 网络因其所具有的特性， 将给政府的决策理念、 决策思路、决策过程带来改变，为推进政府公共决策的科学化、民主化发挥着重大作用。 但是，网络在“自律”和“它律”都不规范的情况下，如何充分利用积极因素，规避其消极因素， 使政府公共决策与公众参与之间形成良性互动，仍然是一大课题，也成为当今学界关注的一个新热点。因此，构建政府公共决策与网络公众参与互动机制既是一个理论问题， 也是一个实践问题，在研究中，既着眼于文献研究，又必须关注社会现实，探求二者互动的具体路径。

[1] 贾西津.中国公民参与：案例与模式[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[2] 杨成虎.公众网络参与若干问题探析[J] .云南社会科学，2010，(3).

[3] 石路.政府公共决策与公民参与[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[4] 孙立平.断裂--20 世纪90 年代以来的中国社会[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[5] Charles O. Jones, An introduction to the study of Public Policy[M], Belmont, Calif.:wadsworty, 1970.

[6] 马克思恩格斯全集：第1 卷[M].北京：人民出版社，1995.

[7] 张亚勇，杨丽梅.规范网络民意，构建和谐社会[J].求实，2007，（1）.

[8] 东波，颜宪源，付晓东.基于公民网络政治参与双重性的政府回应路径[J].理论探讨，2010，(3).