王瑞琳

(中央民族大学 管理学院 北京 100081)

公民参与在现代民主国家治理的过程中发挥着重要的作用，随着我国民主政治建设进程的加快，公民参与已经从传统的民主选举，扩展到了公共政策制定、执行和评估等诸多领域［1］。其中，公民参与政府绩效评估凸现出了独特的优势，它不仅有利于维护公民的公民权，加快民主政治建设，而且有助于政府部门工作绩效的改进，增强政府的回应性和责任性，最终推进我国服务型政府的建设，因而受到了各级政府部门的重视，并日趋成为我国政府部门绩效评估的一种重要方式。

一、我国公民参与政府部门绩效评估的现状

我国传统的政府绩效评估主要有目标责任制、社会服务承诺制、效能监察与民众评议政府四种类型，其中，“民众评议政府”是我国公民参与政府部门绩效评估的一种重要表现形式。在具体的实践过程中，比较有影响力的民众评议政府活动有沈阳市“市民评议政府”、广州市“市民评政府形象”、南京市“万人评价机关”、温州市“48 个市级机关部门满意度测评调查”、北京市“区县满意度调查”等。随着民众评议政府进程的加快，我国公民参与政府部门绩效评估正呈现出“公众参与评议主体代表性加强，趋于科学化;公众参与评议内容更加广泛;公众参与评议形式更为多样;公众的满意度评议始终是评议的核心内容”的特点［2］，并且形成了珠海模式、杭州模式、杨浦模式等多种评估模式。

( 一) 以民意测评为核心的珠海模式

为了加强机关作风建设，1999 年10 月，珠海市启动“万人评政府”活动，通过成立了一个由人大代表、政协委员、新闻记者、企业代表组成的200 人测评团，明察暗访，并用无记名方式对被测评单位做出“满意”或“不满意”的评价;2000 年，珠海市政府又增加了“万人评政府”活动的内容;2002 年，为了有效考评各被测评单位的工作情况，珠海市向社会发放了万余份测评问卷。这种以民意评价为主的政府部门绩效评估模式被称为“珠海模式”，2001 年南京市也采取了类似的评估方法，并且将评估结果与政府部门领导的奖励惩罚相挂钩，在社会上引起了巨大的反响。

( 二) 以公民为导向的杭州模式

杭州市的综合考评由目标考核、领导考评、社会评价、创新创优目标四个部分组成，体现了绩效评估的公民导向和绩效导向。其中，社会评价分值50 分，目标考核分值45 分，领导考评分值5 分，创新创优考核为加分项目，占2 分，总分为“100 +2”。在具体的实施过程中，根据评估内容的不同，组成专门的评估机构。其中，每年一次的社会评价由党代表、人大代表、政协委员、省直机关、老干部、专家学者、行风评议代表、区、县(市)四套领导班子成员、区县(市)的部委办局及街道(乡镇)党政(包括人大)负责人、社区党组织和居委会负责人、企业代表、市民代表等九个群体的15000 人组成。公民参与问卷调查和评比、争创整改和监督检查等环节，评估内容主要包括相关部门的服务态度和工作效率、办事公正和廉洁自律情况，以及工作实效和社会影响。在评估结果的使用上，将社会评价与目标考核相整合，建立“评价－整改”机制，即要求被考核单位根据社会评价意见提出部门整改目标，实现以绩效评估促进政府流程再造和职能转变的目的［3］。

( 三) 以网络为平台的网上评议政府模式

随着信息技术的普及，以及电子政务在我国的快速发展，在公民参与政府部门绩效评估中出现了以网络为平台的网上评议政府模式。目前，我国已有北京、上海、江苏、浙江、江西、吉林、广东、广西、福建、安徽、云南、辽宁等十几个省市的许多市、区进行了网上评议政府活动。这些活动多由政府部门发起，主要针对地方政府各职能部门的表现，由热心公共事务的网民给与评价或提出改进意见和建议［4］。在上海市杨浦区开展的网上评议政府活动中，民众可以对区政府要完成的，与人民生活密切相关的12 件实事项目，和下半年10 项工作进行评价，或提出意见、建议。各部门在收到网上建议后，7 天内就会与建议者取得联系，简单问题当场答复，复杂问题在一个月内办结，而群众的评议打分还将直接影响到各个部门年度工作绩效考核的成绩［5］。此外，为鼓励人们积极参与政府部门绩效评估，杨浦区政府还特设了每季度一次的“评议奖”，“特等金”建议奖的得主不仅可获千元奖金，还可作为“参事”受邀列席区政府全会［4］。

图1 公民网上评议政府流程

二、我国公民参与政府部门绩效评估存在的问题和困难

( 一) 公民参与政府部门绩效评估缺乏制度保障

尽管公民是国家的主人，有权通过各种法定形式参与国家政治生活，但是目前还没有专门针对公民参与政府部门绩效评估的制度规定，公民参与仍处于一种无序状态。首先，由于缺乏制度上的硬性规定，政府部门可以邀请公民参与绩效评估，也可以拒绝其参与，公民在参与过程中仍处于弱势地位;其次，缺乏具体的操作程序和方法，如何确定参与主体、参与者如何组织、参与流程如何、公民参与政府部门绩效评估的内容(其中最为重要的是绩效评估指标在设定过程中部门主义突出、指标以显性经济指标为主、公民未能有效参与评估指标设计、绩效评估公民导向不足)［6］。对于这些细节，在实际操作过程中仍存在很大的争议，也没有形成统一的操作方法;再次，评估结果的质量得不到保障，由于公民在政府部门绩效评估中存在严重的信息不对称，政府部门出于国家安全、政府机密的理由，拒绝提供足够的信息，使得公民难以做出准确的评估;而且，目前许多地方采取的万人评议政府的活动，由于参与人数众多，参与者之间很难就评估结果达成一致意见，其评估方法的科学性和有效性仍有待讨论。在绩效评估结果的使用上，并没有形成评估反馈机制，评估结果得不到有效使用。

( 二) 对公民参与政府部门绩效评估认识不足

由于公民参与政府部门绩效评估在我国还是一个新事物，无论是公民个人和政府部门，都没有充分认识其重要性。就公民个人而言，受传统思想和观念的影响，其参与意识较为淡漠，还没有形成现代社会的公民意识，不知道通过参与政府部门绩效评估等途径和手段，对政府工作进行监督。就政府部门工作人员而言，在很大程度上并没有将公民参与政府部门绩效评估视为一件日常性的工作，认为公民参与只是“走形式”，在实施过程中不加以重视。如2003 年北京市开展首届网上评价政府活动，最初的参与人次仅为数百，到12 月3 日参与人次突破10 万，“群众评价政府部门”的活动吸引了众多市民的关注。然而，在没有任何通告的情况下，评价活动突然闭幕，而且没有公布评价结果。之后，公民参与度显著下降［7］。

此外，公民参与评估的结果也没有得到很好的利用，评估结果多用于内部控制，如官员“一票否决制”，还没有做到政府部门工作绩效的改进。总而言之，许多地区的公民参与政府部门绩效评估还流于形式，并没有实现提高政府部门服务能力、改进工作绩效的目的。

( 三) 公民参与程度有限

谢尔·阿斯汀(Sherr Arstein)曾提出著名的“公民参与阶梯论”，将公民自主参与分为三个阶段，第一阶段是无参与形式、第二阶段为象征性参与、第三阶段为完全型公民参与形式。在第三阶段，公民享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定和执行，对社区公共事务进行自主式管理［8］。目前，我国公民参与政府部门绩效评估仍停留在象征性参与阶段，还没有实现完全型参与。具体表现为:公民参与较为被动;公民参与主体有限，由于受公众参与能力和条件的限制，许多地区的参与范围仅限于城市，广大农民没有被考虑在内;公民代表性有限，不能代表各方的利益，而且往往出现既得利益者垄断参与的情况，社会弱势群体的意见并未得到反映;公民参与内容有限，仅仅是对政府部门的工作结果进行绩效评估，还未涉及政府部门工作内容的设定等;公民参与成果有限，绩效评估结果未得到足够重视，许多地方缺少评估反馈，公民在绩效评估中提出的问题并未得到有效解决。

三、改进我国公民参与政府部门绩效评估的对策建议

( 一) 构建公民参与政府部门绩效评估的制度体系

公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，任何对公民参与行为的回避和无视都是不现实的，因而，必须将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡和结合起来［9］。公民参与政府部门绩效评估，既包括对工作人员的评估，也包括对工作内容的评估，在调动公民参与评估的过程中，必须保障评估的质量和评估程度(评估涉及的内容深度)的可接受性，对不同的工作内容和工作部门采取不同的评估方法，合理界定公民参与的界限，建立起公民参与政府部门绩效评估的制度体系。

从国外的实践来看［10］，为了保障评估质量，可以将专家型绩效评估和参与型绩效评估两种方式相结合。其中，专家型绩效评估是核心，主要用于专业评估要求较高的项目;公民参与型绩效评估是重要组成部分，主要用于政府部门的日常管理活动，以及与公民利益息息相关的公共活动的评估;在对有一定专业技术和知识要求，又与公众利益联系密切的政府政策与活动的绩效评估过程中，应将两种评估方式相结合。此外，还应加强对公民参与政府部门绩效评估的管理，出台相应的制度规章，就公民参与范围、参与内容、公民参与主体的构成、参与程序、评估结果的使用等内容做出明确的规定。此外，还应结合电子政务建设，加快政府信息公开进程和电子平台建设，在建设公民参与政府部门绩效评估信息保障系统(为评估活动提供充足的信息)的同时，拓展公民参与渠道。

图2 公民参与政府部门绩效评估模型

( 二) 增强公民参与政府部门绩效评估的认知度和参与度

长期以来政府部门实行的上下级评估、内部评估的绩效评估方式，使得“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”成为政府工作的中心，并未有效体现政府行政的公民导向和服务取向。然而，公民参与是现代社会民主政治发展的重要内容，国外通过加强政府公共事务管理中的公民参与，不仅增强了公民社会与国家的互动，同时还通过公私合作伙伴关系的构建，对公共事务进行了有效管理。公民参与政府部门绩效评估，既有利于保障公民个人的公民权利，推动民主政治的发展，同时还可以提高政府部门的服务能力，改进工作绩效，促进我国服务型政府的建设。因此，无论是公民个人还是政府部门工作人员，都必须转变以往传统的观念，积极正视公民参与政府部门绩效评估的作用。

此外，必须扩大公民参与度。低参与度无疑难以全面反映民众的诉求和现实感受，难以向政府部门反馈有效的信息，最终不能保障政府部门绩效评估的科学性和公正性;但是，高参与度也会带来政府部门绩效评估成本的上升，以及实际操作的困难。因此，要保持适度的公民参与度，在目前公民参与度低的情况下进一步提升，并且逐渐形成公民代表评议制，在保障民意表达的情况下，增强绩效评估的操作性。

( 三) 合理选择政府部门绩效评估的方式与方法

公民参与政府部门绩效评估，既可以以个人的公民身份参与，也可以民众代表的身份参与，参与方式包括:焦点座谈会、深度访谈、电话访问、留置问卷访问、网上访问等。在具体的绩效评估过程中，政府部门应根据评估内容和议题的不同，确定公民参与的程度和范围，在保障评估的科学性和民主性的同时，合理选择适当的评估方式。在这一过程中需要注意，尽管随着信息化进程的加快，以及电子政务的发展，网上评议政府已经成为公民参与政府部门绩效评估的一种重要方式，但是，信息化所带来的“信息鸿沟”也会将许多人阻隔在评估体系之外，而且网上评议也需要大量的前期技术和经费投入，这无疑会增加政府的财政负担。因此，要将各种绩效评估方法合理搭配使用，在降低评估成本的同时保证评估的质量。

［1］ 陈芳，陈振明.当代中国地方治理中的公民参与——历程、现状与前景［J］.东南学术，2008(4).

［2］ 陈雪莲.地方政府绩效评估改革的突破与局限——以杭州市“综合考评制”为个案［J］.理论与改革，2010(1).

［3］ 邓国胜，李一凌.公众网上评议政府:有效性及改进策略［J］.统计与决策，2006，10(下).

［4］ 谢雨.基层政府绩效评估中的公民参与问题研究［J］.北京科技大学学报:社会科学版，2010，26(2).

［5］ ［美］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略［M］.孙伯瑛等译.北京:中国人民大学出版社，2004.

［6］ 毛寿龙，陈小华.政府绩效评估中公众参与的限度及超越［J］.理论探讨，2011(1).