中央政府要求推进向社会力量购买公共服务，这是正确的决策。不过，同时也要注意，不能靠“运动式”地大干快上，节奏要有所控制。尤其是面对整体能力还有待增强的社会机构，政府与社会力量在购买服务的过程中，如何和谐前行，跳出步调一致，舞步优雅的“华尔兹”，值得各方思考，并为之努力。

简政放权，是新一轮政府机构改革和职能转变的中心词。“把该放的权力放掉，把该管的事务管好”，唯有政府职能的转变才能让社会组织在公共服务领域有更大的发挥空间。9月30日，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《意见》），要求各地区、各有关部门建立健全政府向社会力量购买服务机制。《意见》的提出释放出重要的改革信号，昭示政府将把更多的空间和自由还给社会，激发社会与民间的活力。

值得思考的是，政府拿出购买公共服务的资金容易，但现有的社会组织有没有实力承接？换句话说，社会工作的春天来了，民间社工机构自身准备好了吗？当前我国社会服务工作存在怎样的问题和不足？社会组织怎样做得更专业？政府应该向社会组织购买哪些公共服务？购买服务如何走上规范化轨道？

社会工作的春天来了

9月30日，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《意见》），要求各地区、各有关部门建立健全政府向社会力量购买服务机制，并按照《政府采购法》有关规定组织购买工作，严禁转包行为。《意见》指出，新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。地方各级人民政府要结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府。《意见》明确了政府向社会力量购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理及绩效管理等6 项内容。《意见》明确政府向社会力量购买服务的目标任务是：到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。

从某种意义上说，国务院在当前推动相关政策的背后，透露了更多的改革含义。可以认为，政府购买公共服务，有助于地方政府从行政管理型政府向服务型政府转变，有助于通过市场化的机制来完善城市管理，节约政府公共支出。《意见》无不释放出重要的改革信号，诸如“教育、就业等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度”，特别是政府扩大向社会购买服务或将引发的政府 “减肥”对今后的社会经济发展都会产生重大影响，而其中透露出的一个重要信息就是，政府权力必须后退，把更多的空间和自由还给社会，激发社会与民间的活力，社会工作的春天已然来临。

政府购买服务势在必行

我国内地政府购买社会服务最先产生于上海。2000年，上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务，卢湾等六个区的12个街道开始依托养老机构开展居家养老试点。从此，政府购买服务第一次进入我国实践领域。此后，全国一些城市也纷纷进行了这方面的探索和实践，政府购买服务的范围也逐渐扩大到医疗卫生、教育、计划生育、就业培训和社区服务等诸多领域。

总体来说，政府购买服务在我国内地尚处于起步阶段，随着改革开放、市场经济和全球化的不断深入发展，政府社会管理职能不断强化，在公共服务领域通过社会财富的二次分配来调节和缓和社会矛盾的任务日益繁重，但庞大的行政体系直接提供公共产品和服务的成本过高、效益低下、质量不佳等弊端也日益凸显。与此同时，随着经济社会的不断发展特别是市场经济的不断深化，人们对公共服务的需求多样性、差异性日益明显，公共服务提供手段单一、保障不足等问题日益突出。因此，借鉴国际先进经验，推行政府购买服务势在必行。

成长的烦恼

目前，我国社会组织虽然已经取得了长足的进步，但大多数社会组织要么高度依赖行政资源，成为“二政府”，要么还停留在松散、粗放的小团体阶段。从各地情况来看，政府购买服务作为新鲜事物，也遇到了“成长的烦恼”。中国经济体制改革研究会会长宋晓梧说，近几年来，我国的社会组织有了一定程度的成长，但其发展仍然滞后。具体体现为，一些社会组织的行政色彩浓厚，职责定位不清，在工作中创新精神和开拓性不足，影响承接政府公共服务项目的效率。与此同时，我国在社会组织管理体制上长期以限制和控制为基本导向，对社会组织的发展设定了诸多制度性限制，使社会组织得不到良好的发展空间，导致真正有潜力、有能力承接政府职能的社会组织凤毛麟角.另一个值得关注的问题是，一些社会组织自身运行机制不畅，财产关系混乱，内部管理鬆弛，规章制度形同虚设，社会信誉较差，个别社会组织成为某些行政机关谋利的工具。

构建现代社会服务体系要求政府、市场与社会组织之间相互协调，政府出资向社会组织购买公共服务也对社会组织提出了明确的要求。如何从草根、松散的现状迅速成长为专业的现代社会组织，这是摆在政府与社会组织面前的一项重要课题。借鉴企业经营经验、项目化的管理以及面向社会的理念，一批公益组织纷纷树起了形象、打响了品牌。在政府支持、市场选择和公众“投票”中，社会组织只有积极争取并且承担一部分社会公共服务的职能，成为政府和市场之后的第三方力量，才是发展壮大的必由之路。

政府购买社会服务不是草根组织的救命稻草

虽然近年来中国社会组织的数量正在迅速增多，但现实告诉我们，想要成为足够提供公共服务的现代社会组织，还有不小的差距。一个不容争辩的现实是，中国民间化的专业社工机构不仅数量少、规模小，而且起步艰难、生存和发展困难。有一些机构成立一年或一年以上没有得到政府购买服务，必须自行承担房租水电、办公等成本费用和人员工资等管理费用，如果支撑不了，那就只有自生自灭；得到政府购买服务但名额很少的机构日子也不好过，入不敷出，但为了生存和发展必须在困苦中煎熬，一旦资金断链无自筹渠道的话，也只有遗憾地放弃而自生自灭。本轮简政放权的一个重要内容，是政府把一些事务性的管理职能和公共服务职能，从体制内转移到体制外，由社会组织承接，从而提高行政效能和公共服务质量。然而，政府“交棒”之后，社会组织能否“接盘”?又该如何“接盘”?政府购买社会服务是不是草根组织的救命稻草？

政府拿出购买公共服务的资金容易，现有的社会组织有没有实力承接却是个问题。当前，社会组织承接政府部分职能的意愿强烈，但它们面临的一个共性问题是总体质量不高，这在很大程度上影响了它们接手政府转移职能项目的能力。如何让现有社会组织尽快发展成熟？政府在培育社会组织时又该怎样“为与不为”？深圳大学管理学院教授马敬仁公开表示，随着社会组织数量的增加，完全依靠政府购买服务来解决社会组织的生存问题，这既不现实，也不符合发展方向。他认为，当前政府要"扶上马，送一程"，在社会组织发展初期，给予资金支持，让它们"强身健体"，而社会组织要真正发挥功能，必须充分调动社会资本的能量，做大做强。对社会组织实行分类管理，明确社会组织可以承接哪些政府职能，被认为是对社会组织正本清源、培育扶持的首要任务。

斩断利益链

简政放权，是新一轮政府机构改革和职能转变的中心词。“把该放的权力放掉，把该管的事务管好”，唯有政府职能的转变才能让社会组织在公共服务领域有更大的发挥空间。但权力一旦退出或者交给社会，公共服务、公共利益就能天然获得积极发展吗？似乎没有那么简单，因为权力之手并没有真正退出，权力的背后还存在有利益。因此，斩断利益链才能断了权钱交易的空间。

如何斩断利益链？须过三道关口：第一道关口是公开，第二道关口是程序，第三道关口是监督。公开是政府公共行为实现正义的前提，政府购买公共服务的每一个步骤、每一道程序都必须公之于众，程序制定非常重要和必要。政府购买公共服务是一项专业活儿，如何招标、如何保证购买的服务质高价优、如何杜绝官员与社会企业的私下勾兑，都需要从程序制定开始，扎下一道道未雨绸缪的篱笆。此外，政府有关监察机构要加强对购买服务的供需双方的监管，通过引入第三方财务审计方式，对违反有关规定的机构与个人实施严格的禁入措施等，严肃查处政府购买服务投标与管理过程中的人情标、人情评估、暗箱操作等违法现象。

和其他政府采购一样，公共服务购买也容易滋生暗箱操作的猫腻。一些地方和部门甚至将其视作权力寻租、利益扩张的工具，故意选择下属社会组织或其他有利益关联者。对此，必须坚持阳光透明的原则，通过设定招标资质门槛，畅通信息发布渠道，强化惩处问责机制，杜绝政府购买公共服务中的腐败行为。

据社会学家、清华大学公共管理学院教授王名介绍，对社会组织的资质评价，国外以第三方机构为主，中国则由政府主导。他认为，由第三方机构评估承接公共服务主体资质，“只是时间问题”。有人担心，“政府购买社会服务”会不会成为“寻租高发区”，王名指出，从目前实践看，财政、审计的约束作用相当大，资金的使用有比较严格的限制。同时，各级政府对此都很谨慎，社会关注度很高，这方面寻租的难度比较大，现实中问题也不多。

让政府购买服务在规范中前行

不仅仅是政府购买服务，社会组织本身也面临规范化运作的问题。

政府购买社会服务，并非实体产品，如何科学评估及规范管理，让钱用在刀刃上？如何做好制度设计？中山大学社工系硕士教育中心常务副主任贺立平教授认为，政府购买社会服务走上规范化轨道，制度建设迫在眉睫。购买社会服务跟政府采购其他物质性的公共产品有所不同，政府购买服务标准比较模糊，虽然提供哪些服务比较清楚，但提供到什么程度，怎样把握和衡量，标准和规范不是很清楚。因此，监督机制非常重要。

贺立平认为，目前政府在购买服务及在购买服务后的监管，这些方面责任都不是很清楚。“这就需要建立规范的操作程序和相配套的工作机制，形成可操作性的制度；加强对购买服务过程的监督和管理，做到公开、公正、公平、透明、规范、高效，提高公信力。”贺立平说。贺立平指出，要加强对购买服务项目的业务指导和管理，建立评估工作机制，增强服务项目的效果。在政府与NGO 的合作过程中，有必要建立第三方的监管和评估机制。“如果参照香港模式，可以由官方和民间评估同时并举，但内地的情况更为复杂，还可引入网络与媒体的监督。”贺立平表示。

社会学家、清华大学公共管理学院教授王名指出，购买服务在发达国家很普遍，已经成为一个全球性的趋势。在一些经济发达地区，政府购买公共服务，早已先行一步，并有成功的实践。比如广东，这方面的探索就相当超前。时任广东省委书记汪洋主政期间，积极推动社会体制改革。目前，广东省、市、县三级政府已陆续出台相关的三类目录。王名表示，中央政府要求推进向社会力量购买公共服务，这是正确的决策。不过，同时也要注意，不能靠“运动式”地大干快上，节奏要有所控制。没有规矩，不成方圆。购买公共服务，政府不能当甩手掌柜，必须认真总结经验教训，积极建章立制，推动购买服务在规范中前行。他建议，在未来的政府购买社会工作服务过程中，首先，开放政府购买服务市场，促进服务提供方主体的有效形成。一个可行的做法是，向国内外社工机构开放政府购买服务市场，以增加服务提供方的有效供给。其次，通过综合手段提高专业社会工作者的地位。在现阶段，应通过大规模地购买香港等华人社工培训服务，对现有在职的社工人员进行系统培训，通过提高其技能，通过其有效率的工作促进社会对专业社会工作者的专业地位的认可。最后，必须完善政府购买服务的各项配套制度建设。具体而言，主要在机构准入、购买过程管理方面完善相关配套措施。