林莉红

(武汉大学法学院，湖北 武汉430072)

一、中国行政诉讼制度的历史

(一)中华人民共和国成立前行政诉讼的历史发展

在旧中国，历代统治者为了维护其掌握的政权，通过御史制度的方式，监督各级政府官员的行为，调处政府与百姓之间的关系，解决行政纠纷。从御史监督与弹劾官吏来看，御史制度在一定意义上起着监督行政和解决行政纠纷的作用。当然，这并不是现代意义上的行政诉讼制度。

中华民国时期正式建立了行政诉讼制度。辛亥革命以后，孙中山领导的南京临时政府进行了司法改革，力图建立与西方法律模式相类似的资产阶级法律制度。1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》是中国历史上第一部资产阶级共和国性质的宪法，为行政诉讼法律制度的建立确立了宪法依据，该法规定:“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，另以法律定之”，“人民有陈述于行政官署之权”，“人民对于官吏违法损害其权利之行为，有陈述于平政院之权”。但是，南京临时政府存在时间短暂，行政诉讼审判机构无从建立。

1914年3月13日平政院在北京成立。1914年5月1日北洋政府公布的《中华民国约法》(又称袁记约法)第八条规定:“人民依法律所定，有请愿于行政官署，及陈述于平政院之权。”1914年北洋政府相继公布了《平政院编制令》、《诉愿法》、《行政诉讼法》，正式建立行政诉讼制度。平政院成立后，至1928年12月北洋政府覆亡止，15年间，据对北洋政府《政府公报》所公布的案件进行粗略统计，至少受理案件407 件，平均每年28 件［1］。

1928年，国民党控制的“国民政府”定都南京。南京国民政府基本上沿袭了北洋政府的行政诉讼模式，于1932年11月17日颁布《行政法院组织法》和《行政诉讼法》，1933年6月23日，行政诉讼法正式施行，行政法院成立。从行政法院成立时起到1947年底，行政法院共计受理案件712件，平均每年约48件。案件类型涉及土地、税捐、商标、营业、教育、关务、水利、交通、矿业等十几个领域，原告来自江苏、浙江、河北、广东等十余省份，案件处理结果61.5%为驳回原告之诉［2］。

南京国民政府和北洋政府行政诉讼制度基本相同，大致有以下特点:

第一，受理行政诉讼的机构是行政机关而不是普通法院。北洋政府时期受理行政争议案件的机构是平政院，以后南京国民政府受理行政争议案件的机构为司法院下的行政法院。

第二，行政诉讼的范围采取概括式的规定，即公民认为有关机关之违法行政处分损害其权利，经依诉愿法的规定提起诉愿或者再诉愿后仍不服决定，或者行政机关逾期不作答复，得向行政法院提起行政诉讼。

第三，行政诉讼实行一审终审制，审理行政案件的机构无论是平政院还是行政法院，都是单一的，没有上下级机构之分。在具体程序上，如遇行政诉讼法未规定的，准予适用民事诉讼法的规定。

北洋政府时期和南京国民政府时期的行政诉讼制度虽已建立，但实施效果尚待考证。毕竟偌大的中国只有一个行政法院，案件要经过层层诉愿，才能到行政法院进行诉讼。对于普通老百姓来说，到行政法院去打官司还是一件很难的事情。不过，也有进步人士利用行政诉讼制度与当权的政府教学斗争的例子，鲁迅诉教育部一案即是其中的一例①1925年8月12日，因支持北京女子师范大学学潮，鲁迅先生被段祺瑞临时执政府的司法总长兼教育总长章士钊呈请免除其教育部俭事职务，次日，段祺瑞明令照准。1925年8月22日，鲁迅向平政院递交诉状，“提起行政诉讼，控告教育总长章士钊‘无故将树人呈请免职’，恳请‘按律裁决，以保障民权施行’”。1926年3月23日，平政院下达裁决令认为，“依据前述事实，被告停办国立女师大学，原告兼任该校教员是否确有反抗部令情事，被告未能证明，纵使属实，涉及文官惩戒条例规定范围，自应交付惩戒，由该委员会依法议决处分，方为合法。被告遂行呈请免职，确与现行法令规定程序不符”;“答辩各节并无理由，据此论断，所有被告呈请免职之处分，应予取消”。判决主文曰:“教育部之处分取消之。”至此，鲁迅先生在此案诉讼中获得全胜。参见吴海勇著《时为公务员的鲁迅》，广西师范大学出版社2005年8月版，第241—268页。。

(二)中华人民共和国成立后行政诉讼制度的历史发展

我国行政诉讼制度的历史发展，大致可以分为四个阶段。

1.萌芽阶段:1949年到1958年。

中华人民共和国成立之初，起国家根本法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条规定:“人民和人民团体有权向人民监督机关或者人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”1949年12月3日最高人民法院委员会通过《最高人民法院试行组织条例》，条例规定，最高人民法院委员会议决有关审判的政策方针，重大案件及其他重大事项。最高人民法院下设民政、刑事、行政3个审判庭及办公厅、督导处、辩护室、编纂处等单位。1949年12月20日，中央人民政府委员会批准《最高人民法院试行组织条例》②同日，《最高人民检察署试行组织条例》也获中央人民政府中央委员会批准。参见:《董必武:民主法制的先行者——董良羽董良翚忆父亲》，2009年9月14日法制网发布，2012年6月20日访问。网址:http://www.legaldaily.com.cn/fxy/content/2009－09/14/content_1153326.htm?node=6075。。但是，由于历史原因，行政审判庭并未实际设立。尽管当时国家没有规定统一的行政诉讼程序，但在当时颁布的单行法规和规范性文件中有一些规定，例如1950年《土地法》规定，农民对乡政府、区政府批准评定的成分有不同意见，可以向县人民法院申请，由县人民法院判决。

1954年《宪法》第七条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”宪法的这一规定包含了行政诉讼的内容。这些规定，为我国行政诉讼制度的建立确定了法律基础，有着重要的意义。但是，由于历史的原因，行政诉讼制度并没有真正建立起来。

事实上，当时大量的行政争议是由行政机关内部解决，而不是通过诉讼方式解决的。1955年国家成立了监察部，随后颁布了一系列关于监察机关组织、工作的规定，如1957年8月30日公布的《关于国家监察机关处理公民控诉工作的暂行规定》等，依照这些规定，各级监察机关在受理公民的控告和维护社会主义法制和纪律方面发挥了重要作用。除监察机关外，各级党政机关还成立了一些信访机构，负责受理公民申诉、控告和检举的案件。信访部门处理人民来信和接待人民来访，解决某些行政案件，部分地起到了行政复议的作用。

因此，建国初期只是我国行政诉讼制度的萌芽阶段，在立法上仅有原则性的规定，实践中，行政诉讼制度作为一项诉讼制度并没有建立，理论上也缺乏对行政诉讼的清楚认识。

2.空白阶段:1958年到1979年。

这一阶段行政诉讼在立法上几乎是空白，实践中，一般是由行政机关的信访机构来处理行政案件。1959年监察部被撤销，“十年动乱”期间司法机关被“砸烂”。在这种情况下，行政纠纷无法通过正常途径得到解决。

3.建立阶段:1979年到1989年。

我国的行政诉讼制度是在1978年实行改革开放政策以后，随着社会主义商品经济和民主政治的发展而逐步建立起来的。行政诉讼制度的建立，既是顺应时代的需要，也是历史发展的产物，同时还有一个逐步建立和发展的过程。

(1)行政诉讼制度建立的社会、历史背景。

1976年10月，中国在政治上结束“文化大革命”。1978年12月中国共产党召开十一届三中全会，确立了改革开放的政策。以后，党和政府积极推行改革，大力发展商品经济，实行党政分开、政企分开、权力下放，各种企业、组织之间的经济利益逐渐独立。在由计划经济向市场经济转化的过程中，政府的职能也发生了转变，由对企业的直接领导转变为间接的指导。这种情况的出现，虽然看起来似乎行政权力有所削弱，但实际上，由于市场经济的推行，企业由行政机关的附属物转变为自主经营、自负盈亏的经济实体，在用法律手段管理经济和规范企业运行的过程中，行政管理的领域有了极大的拓宽。由于行政许可、行政指导、行政合同等新的管理手段的不断出现，行政的机能已由消极行政、秩序行政转向积极行政、给付行政。行政权力的扩大，行政管理手段和方式的多元化、复杂化带来的结果就是社会关系的复杂化和行政纠纷数量的增多，使得社会生活主体之间的各种新的矛盾也越来越多地反映出来。经济体制改革和商品经济的发展，计划经济向市场经济的过渡，企业在转变为经济实体的过程中和成为经济实体以后，需要完备的法律制度保护其合法权益，特别是经营自主权和合法承包经营权不受行政机关和主管部门的非法干预，这也需要立法给企业法人在其受到行政机关违法行为侵害时以诉讼权利。

在改革开放的形势下，公民的权利意识、自主意识、平等意识较改革开放以前发生了质的、飞跃性的变化，在行政权力与公民权利出现矛盾和对立越来越多的情况下，为了保证自己的合法权益不受违法或者不当行为的侵害，公民对于建立和完善行政救济制度的要求日增。而经济独立和民主、法律意识的增强必然使行政机关与被管理的个人之间产生行政争议的数量增多，这也需要有保护人民民主、保障人权以及加强对行政机关是否依法行使职权进行有效监督的法律制度。

从行政机关内部来说，为适应改革开放的新形势，建立廉洁高效的政府和反对各种腐败现象，需要有一套对行政机关及其工作人员依法行使职权的外部监督机制。而行政诉讼制度正可以通过日常的诉讼程序对那些受到行政机关违法行为侵犯的公民、法人和其他组织提供一个广泛而经常的救济手段，来达到促使行政机关依法行政的目的。

特别应该指出的是，为了健全民主、加强法制，建立完善的社会主义制度，我国经济和政治体制改革的领导者首先意识到行政诉讼制度的重要性。党的十三大报告中提出:“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序”，“要制定行政诉讼法，加强对行政机关和行政人员的监督，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法乱纪行为”。客观的需要、主观的需求与现实的可能相结合，就使得行政诉讼制度在改革开放的形势下得以迅速建立起来。

(2)单行法律、法规初步建立行政诉讼制度的情况。

从立法上看，为适应行政管理和社会发展的需要，我国的立法机关和行政机关制定、颁布了大量的行政管理法律、法规。从1980年颁布《中外合资经营企业所得税法》开始，在全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和国务院颁布的行政法规中逐渐出现了当事人对行政机关的行政决定不服可以向人民法院起诉的规定。如1982年《海洋环境保护法》、1985年《外国人入境出境管理法》、《中国公民出境入境管理法》、1986年《治安管理处罚条例》等。以后一些地方性法规中也有了这类规定，如1982年《北京市建设拆迁安置办法》。这些法律、法规所确定的行政诉讼的范围逐渐从涉外的立法向对内的立法，从经济行政立法向涉及公民人身权、财产权的立法扩展。实体法上的这类规定，一般都是列举行政诉讼的受案范围以及规定行政复议的诉前程序等内容。到1989年3月28日，“已有130多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉”①王汉斌在第七届全国人民代表大会第二次会议上所作《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》。。

除了实体法上的规定外，在程序法上，1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》第三条第二款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这一规定表明，人民法院有权依据法律的规定审理行政案件，而且行政案件的审判有了统一遵循的程序。对于民事诉讼法中某些不适合审理行政案件的规定，最高人民法院发布了一些司法解释，如1985年11月6日发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》、1986年10月24日发布的《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》等，这些司法解释在人民法院审理行政案件时具有普遍约束力，构成实质意义的行政诉讼法的内容。

在以上所谈到的法律、法规中，有两个法律对促成行政诉讼法的最终制定起了非常重要的作用:

其一是1982年3月8日颁布，同年10月1日试行的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》。《民事诉讼法(试行)》关于行政诉讼有两条重要规定。该法第三条第二款的规定使行政案件的审理有了程序法的依据，并使立法机关在制定授予相对人行政诉权的单行法律、法规时不再顾虑行政案件的审理没有程序法的依据。该法第三十条关于专属管辖的第四项规定:“因登记引起的诉讼，由登记机关所在地人民法院管辖。”这一规定为大多数学者所忽视，实际上因登记引起的诉讼主要是行政诉讼。

其二是1986年9月5日颁布，1987年1月1日施行的《中华人民共和国治安管理处罚条例》。该条例第三十九条规定，被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服处罚，经复议后对复议裁决仍然不服的可以向当地人民法院起诉。这一规定虽然与其他单行法律、法规关于行政诉权的规定没有本质区别，但由于治安行政案件的特点，治安管理处罚条例的颁布和实施直接产生了两个极为广泛的影响:第一，由于治安管理处罚数量远较其他行政处罚的数量为多，因而引起学者们的广泛关注。许多学者认为，随着《治安管理处罚条例》的实施，人民法院受理的行政案件数量将会大量增加，人民法院审理行政案件仍适用民事诉讼法的规定，恐难适应新的情况。因而在《治安管理处罚条例》实施前后，学术界关于我国应建立独立的行政诉讼制度的呼声尤为高涨。第二，《治安管理处罚条例》颁布以前，有关法律、法规规定人民法院所受理的案件主要是所谓经济行政案件，因而这类案件是由当时的经济审判庭受理的。而治安行政案件显然不属于经济行政案件，由人民法院经济审判庭受理显然不合适，因此，各地人民法院开始设立行政审判庭。

(3)司法实践实验行政诉讼的情况。

从1982年有关法律授予相对人行政诉权时起，我国行政诉讼制度即进入司法实践的阶段。1986年10月3日，湖北省武汉市中级人民法院建立了全国第一个行政审判庭②1990年《中国法律年鉴》第14页。也有报道说是1986年10月6日，见司长新:《我国行政诉讼制度在艰难中起步》，1989年1月28日《法制日报》。。同月11日，湖南省汨罗县人民法院设立全国基层人民法院第一个行政审判庭③2008年9月6日《人民法院报》:《汨罗法院成立行政审判庭背后的故事》，该故事是采访当年当事庭长的记录，应该比较准确。而汨罗市法院网“汨罗法院历史”的记载也相同，http://mlsfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=117，2012年6月20日访问。。以后，地方各级人民法院开始陆续设立行政审判庭，专门负责审理行政案件。“到1987年底，全国已有1087个法院建立了行政审判庭，有511个正在筹建，两项约占全国法院总数的50%;全国法院受理一审行政案件5240件，审结4677件。今年上半年受理一审案件3949件。”①“上述数字，是最高人民法院院长任建新在全国法院工作会议上所作报告中提到的”，见记者于新年:《我国现在审判已有良好开端》，载1988年7月20日《法制日报》。相关数据统计亦可参见《中国法律年鉴1989年卷》，中国法律年鉴出版社1990年版，第784页。1988年9月5日，最高人民法院设立行政审判庭，正式开展工作［3］。行政审判庭的设立，标志着人民法院审理行政案件工作的专业化、经常化和规范化，便于人民法院总结审判工作的经验教训，保证行政案件的正确、及时审理。

(4)法典最终正式确立行政诉讼制度的情况。

随着我国经济体制和政治体制改革的深入，行政诉讼法的起草、制定工作提上了全国人民代表大会的议事日程，并加紧进行了有关工作。1986年，全国人民代表大会常务委员会法律工作委员会受委员长会议委托，组织了由有关专家参加的行政立法研究组，研究和起草行政诉讼法，先后拟订了草案试拟稿、草案征求意见稿和行政诉讼法草案。这几稿都经过反复讨论，多次征求意见。

1988年11月2日第七届全国人民代表大会常务委员会第四次会议听取了关于行政诉讼法草案的说明报告，并公布了行政诉讼法草案，交全国人民讨论，并广泛征求社会各界意见。共收到中央各部门、各地方和法院、检察院的意见130多份，公民直接寄送人大常委会法制工作委员会的意见300多份。在根据各方意见对草案进行补充和修改后，1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，并规定自1990年10月1日起正式实施。行政诉讼法的颁布，是我国社会主义法制建设和民主政治建设中的一个重大步骤，也是我国行政诉讼制度历史发展的一个重要里程碑，标志着我国行政诉讼制度的正式确立。

4.发展和完善阶段:1989年至今。

行政诉讼法的实施，需要相关法律、法规与之配套，共同构成完整的制度体系。在这方面，最直接的是有关行政复议、国家赔偿和立法权限的立法。同时，随着行政诉讼法实施中一些问题的提出，最高人民法院就行政诉讼法实施中一些问题作出了司法解释，在一定程度上发展了行政诉讼制度。

(1)配套立法的起草、制定情况。

1990年12月24日国务院发布《行政复议条例》，该条例自1991年1月1日起施行。1994年10月9日国务院修订发布新的《行政复议条例》。1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《行政复议法》，规定自1999年10月1日起施行。《行政复议条例》同时废止。

1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国国家赔偿法》，并规定该法自1995年1月1日起施行。2010年4月29日，全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《国家赔偿法》修改决定，自2010年12月1日起施行。

行政诉讼法第一次提出了法院审理案件对规范性文件进行一定程度审查的理念和做法。为应对审查，规范立法行为，在《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定的基础上，1990年2月18日，国务院发布《法规规章备案规定》，规定地方性法规、国务院部门规章、地方人民政府规章都应当报国务院备案的制度，自发布之日起施行。为进一步全面规范立法行为，2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过《立法法》，自2000年7月1日起施行。

此外，1995年10月28日国务院发布《信访条例》，2005年1月10日国务院发布新的《信访条例》，并规定自2005年5月1日起实施。1996年3月17日《行政处罚法》出台。以后还陆续颁布了《行政许可法》(2003年)、《治安管理处罚法》(2005年)等法律。这些法律的颁布和实施表明中国行政救济制度和监督行政制度的日益完善和发展。行政诉讼制度也正是在这个过程中逐步走向成熟的。

(2)司法解释对行政诉讼立法的发展。

行政诉讼法的规定相对比较原则，因此，按照中国司法实践的习惯做法，最高人民法院以及其他有权机关以规定、办法、批复等形式发布了一系列有关行政诉讼的司法解释。这些司法解释虽然不是法律，但对于人民法院审理行政案件具有普遍的约束力，实际上也是对行政诉讼立法的发展。在此，我们对有关行政诉讼的主要司法解释进行分析和盘点。

关于行政诉讼法实施的综合性司法解释。《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》，1991年5月29日最高人民法院审判委员会第499次会议讨论通过。该司法解释共计115条，自1991年7月11日起试行。1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。该司法解释共98条，对行政诉讼中的若干问题作了具体规定。这一规定已经于2000年3月10日起施行，以代替试行了9年的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》。这是两个最为重要的司法解释，对行政诉讼法实施中的若干问题做了规定。

关于行政诉讼中适用国家赔偿法的司法解释。1996年5月6日由最高人民法院审判委员会第811次会议讨论通过，1996年5月6日起施行《最高人民法院关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释》。最高人民法院1997年4月29日发布，自1997年4月29日起施行《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》。2000年9月14日由最高人民法院审判委员会第1130次会议通过，自2000年9月21日起施行《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》。

关于行政诉讼证据的司法解释。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，2002年6月4日最高人民法院审判委员会第1224次会议通过，自2002年10月1日起施行。

关于审理反倾销反补贴行政案件的司法解释。《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》，2002年9月11日由最高人民法院审判委员会第1242次会议通过，自2003年1月1日起施行。《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》，2002年9月11日由最高人民法院审判委员会第1242次会议通过，自2003年1月1日起施行。

关于规范行政案件案由的司法解释。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发［2004］2号)，最高人民法院2004年1月14日发布，自2004年1月14日起施行。

关于行政案件管辖的司法解释。《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》，2007年12月17日最高人民法院审判委员会第1441次会议通过，自2008年2月1日起施行。

关于行政诉讼撤诉的司法解释。《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，2007年12月17日最高人民法院审判委员会第1441次会议通过，自2008年2月1日起施行。

这些司法解释绝大多数都是在行政诉讼法的原则规定下，对相关内容作出更详细而明确的规定。但由于行政诉讼法本身的内容太过原则，这些解释实际上发展了行政诉讼法的规定。总结起来，司法解释对行政诉讼具体规定的重大发展有以下几个方面:

第一，明确并在某种程度上扩大了行政诉讼的受理范围。行政诉讼法关于行政诉讼案件的受理范围有着明确的规定，但是，在实践中，由于各种原因，仍然有着不同理解，比如何谓具体行政行为，哪些主体特别是授权或委托主体能够成为行政诉讼的被告等。同时，顺应扩大受案范围的呼声，司法解释实际上对行政案件的受理范围有所扩大。尽管来自最高人民法院高层的声音否定司法解释扩大了受案范围［4］，但笔者认为，无论最高人民法院有意还是无意，其司法解释，或者通过对司法解释的解释，行政诉讼的受理范围还是有所扩大。

第二，丰富了判决种类。行政诉讼法只规定了四种判决形式，即维持判决、撤销判决、变更判决和责令履行判决。这四种形式的判决显然不足以应对丰富的行政活动实践。由于局限于行政诉讼法条文，生搬硬套地适用行政诉讼法规定的判决形式，司法实践中甚至出现一些看起来有些可笑的判决①笔者曾经见到湖北省监利县人民法院(1996)监行初字第89号《行政判决书》，其中有“撤销使某某昏倒在地的具体行政行为”的内容。。司法解释增加了“确认判决”和“驳回诉讼请求”，从而丰富并完善了我国行政诉讼判决种类。

第三，完善了起诉期限规定。行政诉讼法关于起诉期限的规定基本上是以行政处罚这种正式、书面形式作出的行政行为为对象的。司法解释的补充规定，使得行政事实行为、不作为等情形下如何确定起诉期限有了明确的规定，有利于法院办理案件，也有利于保护公民、法人和其他组织的诉权。当然，起诉期限方面，尚有需要完善之处。

第四，体现了证据合法性的要求。行政诉讼法明确规定了举证责任，但没有举证时限的规定。同时，行政诉讼法虽然强调了“先取证后裁决”的行政程序规定，但“被告不得自行向原告和证人收集证据”的规定，却违背了行政权力行使的特性。司法解释一方面增加了举证时限的规定，另一方面从证据资格角度对违反程序收集的证据如何认定做了规定，体现了理论研究的深入。

第五，通过对撤诉的规定规范了行政诉讼中的调解。行政诉讼法规定人民法院审理行政案件不得进行调解。但是在为了缓解社会矛盾和体现服务社会的背景下，人民法院在实践中大量进行和解、协调的工作，并以原告撤诉的方式结束案件审理。最高人民法院为此专门出台了司法解释从撤诉的角度对这些活动进行了规范。

另外，在管辖、当事人、执行等方面，司法解释都有所涉及，进一步明确、解释，甚至创制了行政诉讼法规范。对于反倾销反补贴这一类特殊的行政案件，司法解释也就管辖、证据等内容做了明确规定。

二、行政诉讼法的主要争议问题

行政诉讼作为“民告官”的制度在中国的确立是前所未有的一件事，理论上的准备至为重要。而实际上，与当时整个国家法制建设的情况和理论研究的水平相一致，行政诉讼法立法之时，理论上的准备并不是很充分。但尽管如此，其出台之时也是中国经济体制改革方兴未艾、政治体制改革跃跃欲试、学术界思想活跃畅所欲言的时期。在当时倡导政治体制改革的大背景下，立法者凭着直觉和智慧，在这部法律中明确了正当程序、法律至上以及依法行政的理念。这些现代行政法治思想对其后中国的立法特别是行政立法产生极其深远的影响。同时，立法前后所争议的一些具体的理论与实务问题，也一直影响至今。

归纳起来，行政诉讼立法时的讨论涉及六大主要问题。其中有些问题随着行政诉讼法的颁布已经解决，有些则依然存在争议。盘点这些问题，有利于我们了解中国行政诉讼制度的建立过程，深刻理解其现有规定。

(一)行政诉讼制度的基本框架

1.行政诉讼的概念。

关于行政诉讼的概念，学界在行政诉讼法颁布以前有不同的看法。争议主要集中在两个问题上。第一，行政诉讼是否仅指人民法院对行政案件的审理?是否包括行政机关处理申诉和复议的行为?第二，行政诉讼是否仅限于相对人对行政机关提起的诉讼?《行政诉讼法》的颁布，统一了人们的认识。行政诉讼仅指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益依法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理和作出裁判的诉讼制度。行政纠纷中，行政机关认为相对人违法的情形，由于行政权的特点，无须向人民法院提起诉讼。而在行政机关无强制执行权的情况下，行政机关向人民法院申请强制执行，只是国家立法为了保证强制执行活动的统一性和整齐划一而采取的措施，并非诉讼。

2.行政诉讼法的立法宗旨。

行政诉讼法的立法宗旨是指立法者期望通过行政诉讼活动所要达到的目的。也有的学者称其为行政诉讼的目标模式。关于行政诉讼法的立法宗旨的争议伴随着行政诉讼法制定的全过程，而且由于争议的问题并没有真正解决，因而也没有因为《行政诉讼法》的颁布而停止。归纳起来，关于行政诉讼法的立法宗旨主要有五种观点。第一种观点认为行政诉讼的宗旨和目的是“支持和维护”行政机关行使职权，是行政执法的司法保障。第二种观点认为行政诉讼的宗旨和目的是“保护”公民、法人或者其他组织的合法权益，离开了保护权益就没有行政诉讼。第三种观点认为行政诉讼的宗旨和目的是“监督”行政机关依法行使职权，认为保护公民、法人或者其他组织的合法权益是国家法律的共同目的，而行政诉讼的宗旨和目的仅是监督行政机关。第四种观点认为行政诉讼应有双重目的，即保护相对人的合法权益与保障行政机关依法行使职权是统一的。第五种观点实际上是行政诉讼立法所采纳的，认为我国行政诉讼的宗旨和目的是“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。

3.行政诉讼的审判机关。

行政诉讼的受理机构是建立行政诉讼制度首先遇到的问题。设立行政诉讼受理机构的方案主要有两个:第一，在现有的各级人民法院内部设立行政审判庭专门处理行政案件。第二，设立专门的行政法院受理、审理和裁决行政案件。对行政法院的设置又有三种意见:其一，设立直接向全国人民代表大会和常务委员会负责并汇报工作的行政法院;其二，设立如同军事法院、海事法院一样受最高人民法院的指导和监督的专门的行政法院系统;其三，设立隶属于国务院系统的行政法院。由于行政诉讼受理机构的设置不是一个孤立的问题，而是和行政诉讼中的其他制度紧密相连的，因而，尽管行政诉讼法对行政诉讼的受理机构做了明确的规定，确立了在人民法院内设立行政审判庭的制度，但在《行政诉讼法》实施之后，考虑到《行政诉讼法》实施的状况，仍有学者主张我国应建立行政法院制度［5］。

4.行政诉讼的审判组织。

审判组织是人民法院对行政案件进行审理和裁判的组织。考虑到行政案件的特点，多数学者主张，第一，行政诉讼的审判组织应采取合议制的组织形式，不宜采取独任制形式，即使是简单的行政案件。第二，合议庭的组成人员可以吸收有行政管理经验的陪审员参加，以发挥其专业技术知识和行政管理经验。

5.行政诉讼的审级与诉前程序的设置问题。

行政诉讼的审级制度涉及行政诉讼诉前程序的设置、行政诉讼受案范围的大小以及行政诉讼究竟是事实审还是法律审等诸多有关民主与效率如何矛盾统一的问题。在讨论这一问题时，人们提出了以下三种方案:其一，一审终审制方案。与此相适应，将行政复议作为提起行政诉讼的必经的诉前程序，而法院则主要对法律问题进行审查，一般不审查事实问题。这样有利于发挥行政机关和人民法院各自处理行政案件的优势，减轻法院负担，提高诉讼效率。这一观点在行政诉讼法颁布后还有学者撰文强调［6］。其二，两审终审制方案，这一方案不要求将行政复议作为提起行政诉讼必经的诉前程序，而是由当事人选择申请复议或提起诉讼，在行政诉讼中当事人可以经过人民法院的两次审理而获得最终的裁判。其三，一审加复核制方案，这一方案是最高人民法院于1986年10月在《关于审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》中确立的。一审加复核制方案企图介乎一审终审制与两审终审制之间，扬两者之长，避两者之短。但是这一方案中的复核与两审终审制中的第二审程序，特别是第二审程序的书面审理究竟有何本质区别，人们也很难说清。行政诉讼立法最终选择的两审终审制方案，既与我国的审判制度相适应，又与行政诉讼受案范围有限原则相协调;既尊重了当事人对行政复议和行政诉讼的选择权，又有利于发挥行政机关和人民法院各自处理行政案件的优势，因而是一种比较适合我国国情的方案。

(二)行政诉讼法的基本原则

应如何确立和归纳我国行政诉讼法的基本原则是在行政诉讼法起草过程中最众说纷纭、见仁见智的问题①这一时期有关行政诉讼制度的特征和基本原则的文章大量发表，仅1987年就有《河北法学》第3期发表李松为的《我国行政诉讼制度特点初探》;《中国法学》第2期发表方世荣等的《论我国行政诉讼不同于民事诉讼的诸项基本原则》;《法学杂志》第5期发表金俊银的《我国行政诉讼的基本原则试探》;《法学》第12期发表柯昌信等的《行政审判同样适用调解原则》等。。撇开行政诉讼法与民事诉讼法、刑事诉讼法所共有的原则不谈，仅就行政诉讼法所应确立的特殊原则而论，在讨论这一问题时，有学者认为行政诉讼法的基本原则应为不调解原则、简便原则;也有学者认为我国行政诉讼法的基本原则应为人民法院特定主管原则、行政机关先行处理原则、着重保障原告一方的合法权益原则、不调解原则、追索行政损害赔偿原则;还有学者认为我国行政诉讼法的基本原则应为保障行政机关正确行使职权和保护行政相对人合法权益的原则、依法裁判结案不调解原则、举证责任倒置原则、司法最终裁判原则、一审终审原则、起诉不加重原则。除以上论述的基本原则外，人们提出的特有原则还有分级诉讼原则、诉讼期间不停止具体行政行为的执行原则、司法变更权原则等。在《行政诉讼法》颁布前后关于行政诉讼法基本原则的讨论，大多结合我国国情对行政诉讼中的一些特有的问题进行了探讨，这些讨论大大地丰富了人们对行政诉讼的认识。但学者们所提出的诸多基本原则中有一些确实应成为行政诉讼法的基本原则，如简便原则，其中大多数不能成为行政诉讼法的基本原则，而仅仅是行政诉讼法的一些特有内容。在立法上，由于在行政诉讼基本原则立法中受我国诉讼法基本原则立法的制约，基本上没有走出诉讼法基本原则立法的传统模式①晚于《行政诉讼法》修订实施的新《民事诉讼法》、新《刑事诉讼法》对基本原则的表述亦没有突破诉讼法基本原则立法的传统模式。参见《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》对基本原则的表述。。

关于调解是否应当作为一项基本原则，以及调解方式在行政诉讼中的应用问题，在制定行政诉讼法的过程中，绝大多数学者主张行政诉讼中不适用调解，其理由主要是，调解的本质意味着权利的放弃，必须以实体上具有处分权为前提。行政机关依法做出行政行为，既是其职权又是其职责，而作为职责是不能放弃的，因而对合法性审查案件，人民法院不能适用调解。也有学者认为对行政案件能否适用调解不能一概而论，某些案件可以适用调解。

(三)行政诉讼的受案范围

行政诉讼的受案范围是行政诉讼中一个特有的问题。由于受案范围“规定着司法权对行政权监督和制约的程度，标志着行政法律关系中相对人诉权的范围，也规定着行政终局裁决权的范围”［7］，因而是行政诉讼法起草过程中争议最大的问题之一。这一问题争议点繁多，今天看起来略显琐碎，在此不一一列出。普遍的观点是，所有的行政行为都接受法院的司法审查不可能也不必要，行政诉讼应实行受案范围有限原则，并随着社会的发展、行政审判力量的加强而逐步扩大。也有学者认为，尽管“法院直接受理的范围只能是由少到多，逐步扩大”，但“如果先经过上级行政机关复议，法院只受理复议解决不了的案件，则这个难题就不存在了”，“法院只受理极少数案件，那还有什么划定‘受案范围’的必要?因而也就没有必要争论‘受案范围’的宽窄问题了”［8］。

(四)行政诉讼的当事人

当事人是诉讼法中的一个基本问题，涉及理论和实践的多个方面，法学界关于行政诉讼当事人的研究观点很多，也很具体。本文限于篇幅，仅就法学界对行政诉讼当事人研究的热点问题综述之。

1.关于行政诉讼当事人的称谓。

行政诉讼当事人的称谓是在行政诉讼立法过程中出现的一个问题，随着行政诉讼法的颁布实施而归于沉寂。对行政诉讼的当事人如何称谓，本是一个极易解决的问题，因为称谓从语义学的角度来说仅仅是一个符号。当然，符号本身也具有一定的意义或象征。于是，在残存着封建等级名分观念的我国，这一问题也引起了争论。争论的焦点在于对行政诉讼被诉的对象即现在称之为被告的一方应如何称呼。行政诉讼法起草过程中最重要的三稿:试拟稿、征求意见稿和草案中，试拟稿和草案都使用了被诉人或应诉人的提法。如1988年11月10日公布的草案第二十二条规定:“公民、组织依法直接向人民法院起诉的，作出具体行政行为的机关是被诉人。”最后，提交全国人大通过时的草案使用的是“被告”的提法。“原告”、“被告”的提法，与我国民事诉讼法、刑事诉讼法的用语基本一致，符合长久以来人们的习惯，体现了法律面前人人平等的原则。由于对这一问题的普遍认同，在此已没有叙述各方观点和理由的必要。

2.经过复议的案件如何确定被告。

经过行政复议的案件是由原决定机关还是由复议机关作被告?对此有四种方案可供选择:其一，以复议机关为被告。其理由是复议机关应对复议结果负责。其二，以原决定机关为被告。其理由是行政复议本质上属于监督行为而不是处理行为，复议机关是监督机关而不是处理机关，是案件的审理人而不是案件的当事人，因此不应以复议机关为被告。其三，视情况确定是被告还是第三人，如果上级机关维持下级机关的具体行政行为，上级机关与下级机关应作为共同被告;如果上级机关改变下级机关的具体行政行为，上级机关应作为被告，而下级机关应作为第三人参加诉讼。其四，以实际作出裁决的机关为被告，即按照“谁行为谁被告”的原则，在复议机关维持原处理机关的决定时，以原处理机关为被告;当复议机关撤销或变更原处理机关决定时，则以复议机关为被告。其理由是这种做法能真正体现权责相称的原则。行政诉讼法的规定确认了第四种方案。

3.关于行政诉讼的第三人。

关于行政诉讼第三人的争议主要有以下三个问题:行政诉讼中是否有第三人?第三人的资格应如何表述?第三人的范围是什么?如果承认行政诉讼中有第三人，对下列情况下是否属于行政诉讼第三人也有不同意见:两个以上的被处罚人中，有的起诉，有的不起诉，未起诉的人是否列为第三人?原告受处罚的行为是另一行政机关所批准的，在原告对行政处罚不服起诉的情况下，是否应将批准机关作为第三人?前述问题中，行政诉讼法已经明确行政诉讼中有第三人，并且将第三人表述为“与被诉的具体行政行为有利害关系”。而第三人的范围显然是一个会随着行政诉讼制度的发展而变化，难以有统一认识的问题。

(五)行政诉讼中如何对待规章

这涉及两个问题:第一，行政规章以及其他抽象行政行为能否纳入行政诉讼的受案范围;第二，行政规章能否作为审理行政案件的依据。

对抽象行政行为当事人不服时能否向人民法院起诉，在行政诉讼法立法时是一个有争议的问题，在实施后也仍然有不同意见。否定将抽象行政行为纳入受案范围的理由是:第一，抽象行政行为的结果是具有法律效力的有普遍约束力的规范性文件，法律不具有可诉的性质，因而对抽象行政行为不能提起诉讼。第二，我国宪法、组织法规定，对抽象行政行为的审查、批准和撤销的权限归各级人大和制定规范性文件的行政机关的上级机关，并没有将此种权限赋予人民法院。因此，法院不能审查抽象行政行为。坚持应将抽象行政行为纳入受案范围的理由是:第一，抽象行政行为与具体行政行为的区别仅在于时间的先后和对象的多寡，没有本质的区别。如果仅审查具体行政行为而不审查抽象行政行为，势必会产生一系列难以解决的问题。第二，在我国实行的人民代表大会的体制下，法院不能审查人大制定法律的合宪性，但这种体制并不排除法院审查行政机关抽象行政行为的合法性。第三，从司法实践来看，法院无审查抽象行政行为之权，便无从审查行政案件。因为在我国行政机关做出行政决定大都要援引行政机关的抽象行政行为，如果不审查抽象行政行为的合法性，就难以判断具体行政行为的合法性。行政诉讼法对抽象行政行为的可诉性作出了否定的规定。

行政规章能否作为审理行政案件的依据问题是行政诉讼法立法时争议最为激烈的问题之一。就当时的情况而言，行政规章的情况比较复杂。行政规章是国务院各部委和地方人民政府制定、发布的规范性文件的总称。一方面，宪法和有关组织法规定国务院各部委和省、自治区、直辖市人民政府等可以制定行政规章。规章是法律、法规的具体化，是实现和补充法律、法规的必要手段，行政机关实际上依据大量的规章行使职权。因此，一些行政机关强调行政审判应当依据规章。如海关总署在参与讨论行政诉讼法起草问题时表示，“目前行政管理在很大程度上要依靠规章，比如海关管理方面的法律仅有1件，国务院的行政法规有14件，而总署发布的规章却有427件，不承认规章的法律效力，行政机关的执法活动就要受影响”［9］。又如，“有关工商管理的法律、法规和规章有180多个，其中规章就有130多个”［10］。因此，规章在行政管理中起着重要作用，行政机关的具体行政行为大量是依据规章作出的。另一方面，规章的情况比较乱。从制定的程序上看，规章制定的程序不严格，有的没有经过专门的机构审议，有的规章没有公开发布。从规章的内容看，有的规章与法律、法规不一致，或者规章之间有冲突，有的规章超越了行政机关的权限，成为一些部门乱罚款、乱收费、乱摊派的依据，侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益。同时，规章由行政机关自己制定，往往规定行政机关行使的权力很大，相应的义务却很小，比如关于行政机关颁发许可证和执照的规定，有的规章只规定当事人应当具备的条件，而没有规定自己颁发证、照的义务如期限、方式等①关于规章等规范性文件本身的问题，在行政诉讼法颁布以后、实施之前，有关部委机关对规范性文章的清理工作可见一斑。如据1990年9月12日《法制日报》《行政诉讼法开创依法行政新阶段 各方齐动迎接“民告官”》报道:“国家工商局对1979年至1989年制定的216件规范性文件进行清理，认定继续有效的有126件，自行失效和需要废止的有90件。”。在这样的情况下，将规章作为人民法院审理行政案件的依据有可能侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。

由于行政规章在以上两方面的特点都比较突出，因而对规章是否作为审理依据的意见也截然对立。究竟规章能否与法律、行政法规、地方性法规同样对待，作为人民法院审理行政案件时“依据”的规范性文件?对待规章究竟用“依据”还是“参照”?立法时引起了激烈的争议，当时的《法制日报》甚至以“一字之差，天壤之别”为题来报道这场争议的情景①1989年4月1日《法制日报》《开动表决器之前——全国人大法律工作委员会审议“两法”侧记》报道称，行政诉讼法草案在提交全国人大通过之前，全国人大法律工作委员会在人民大会堂举行会议，“再次对各代表团就该法修改提出来的意见进行汇总、加工、取舍，两年来的各种意见、利益再次交锋。被邀请出席会议的有内务司法委员会委员李瑞山、国务院法制局局长孙琬钟、最高人民法院副院长马原”。这次会议上，草案第五十一条“引起了一场激烈的争论”，国务院法制局局长孙琬钟拿出早已准备好的稿子，再次陈述法制局在多种场合反复宣传强调过的意见，建议只改一个字，将法院审理行政案件参照行政规章改为“依照”行政规章。“本来原草案在‘参照’前面还有一个‘可以’，正是由于考虑到行政部门的意见，今天大家同意将‘可以’二字去掉，但是要再改一个字”，许多委员则纷纷表示不能再让步了。当时的讨论既有理论表述，也谈到不久前在浙江某地一起行政案件法院依据规章审理案件的做法，争议激烈而又不失理性。《法制日报》在报道这次讨论时，用了一个小标题:“一字之差，天壤之别”。。甚至，在行政诉讼法颁布后，还有学者发表文章，认为“规章应当作为法院审理行政案件的依据，不应只是‘参照’。本法的观点需要重新考虑”［11］。

行政诉讼立法采取折衷办法，将法律、行政法规、地方性法规定为人民法院审理行政案件的依据，而规定人民法院审理行政案件参照规章。这一做法既肯定了规章在实际社会生活中的作用和地位，又避免了将有缺陷的规章作为审理依据，从而可以保证人民法院审理案件的质量，充分体现了立法的灵活性和技巧性。行政诉讼法起草时区别法律、法规和规章的做法，显示出对现代行政法治的理解，这一立场对后来的相关立法，如行政处罚法、行政许可法、立法法都产生了直接影响。

(六)关于行政审判中的司法变更权

司法变更权是指人民法院在审理行政案件时，部分或全部改变行政机关所作具体行政行为的权力。行政诉讼中人民法院的司法变更权问题是一个在行政诉讼立法和实践中都存在争议的问题。由于这一问题涉及司法权和行政权的关系，因而争论激烈。肯定说认为人民法院应拥有司法变更权，从而才能够真正纠正行政机关错误的具体行政行为，切实保护相对人的合法权益。否定说则认为，如果赋予人民法院司法变更权，则司法权会侵犯行政权，导致司法机关代替行政机关行使职权，人民法院审理行政案件主要是审查行政机关的具体行政行为是否合法，是否侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，不应对争议的具体行政行为予以变更，尤其是对法律规定的行政机关自由裁量权行为，不能变更。第三种观点则取折衷，认为司法变更权既有其存在的必要，又因其可能对行政权造成干预而应该有所限制，因而主张人民法院应拥有有限的司法变更权。行政诉讼法采取了有限变更权观点，明确规定，行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更。

三、行政诉讼法实施以来取得的主要成绩

我国行政诉讼法自1990年实施以来，通过个案的受理、审理以及裁判，在解决行政纠纷的同时，在相当大的程度上起到了监督和促使行政机关依法行使职权的作用，在一定程度上起到了保护公民、法人和其他组织合法权益的作用。

(一)人民法院受理案件数量总体保持增长势头

从人民法院司法统计数据上看，我国人民法院一审受理行政案件的数量总体上说保持增长的状况，尽管个别年份也有停滞或些微降低。

(二)人民法院受理事项涉及几乎所有行政管理领域

人民法院受理事项和案件类型逐步扩大，目前已经涵盖几乎所有的行政管理领域。也就是说，尽管不一定每个行政机关都做过行政诉讼的被告，但就全国范围而言，几乎所有管理领域的行政机关都涉及过行政诉讼。早期，与行政相对人接触密切的行政机关，如公安、税务、工商、土地等是行政诉讼的常客，以后随着社会的发展，案件类型重点也发生变化，城建、资源、房产、社保、海关、教育、环保等部门开始比较多地涉入行政诉讼。其间，一些不太直接与老百姓打交道的部门，如气象、保密、档案等，也都曾经有过当被告的经历［12］。

人民法院审理一审案件情况统计表① 此表系浙江大学法学院博士后研究人员田勇军制作，数据来自历年《中国法律年鉴》之统计资料部分。其中1989年、1990年、1991年中国法律年鉴的统计中还包含一类交通运输案件，与民事、刑事、行政三类案件并列统计。1989年交通运输类案件数是4867件，1990年交通运输类案件数为4072件，1991年交通运输类案件数为4283件。本表中合计收案数包括了交通运输类案件，计算民事、刑事、行政案件所占比例也是以合计收案数为总数的。

由于无法获取全国法院在案件类型上的统计数据，本部分以最高人民法院历年在全国人大会议上所有的工作报告为分析对象，从中了解案件类型分布及其变化的情况。最高人民法院院长在全国人民代表大会上提交的工作报告，正式名称应为最高人民法院第×届全国人大第×次会议所做工作报告，为直观展现历史脉络，本文以下简称某年工作报告，都是指该年向全国人大提交的工作报告。

最高人民法院在1988年工作报告中首次出现行政诉讼，“至1987年底，我国已有120多个法律和法规规定不服行政机关处理的案件可以起诉到法院来。这是社会主义民主和法制的重要发展。我们正在各级法院逐步建立行政审判庭，加强这项审判工作。行政审判有不少难点，我们也缺乏经验，希望能早日制定行政诉讼法”。

1989年工作报告指出，“全国法院两年来共受理行政案件14513件，涉及治安、土地、海关、食品卫生、医药、环境保护、工商、税务等许多行政管理部门”。

在1992年的工作报告中，谈到了关于案件类型增加的情况，“随着行政法律、法规的不断增多，行政诉讼涉及的领域不断扩大。现在，涉及行政诉讼的有关法律有50多件，国务院发布的行政法规和行政法规性文件1100余件。法院受理的行政案件类型已达30多种，许多过去没有或者少有的水利、统计、烟草专卖、能源和不服劳动教养决定等行政案件陆续起诉到法院”。

1991年工作报告提到，1990年“人民法院受理的行政案件，除治安行政和土地行政案件仍占总数的65%外，还有工商、林业、环保、海关、税务、城建、医药、卫生等行政案件”。

1992年工作报告提到，1991年“共受理一审行政案件25667件，比上年上升97.4%，其中，治安、土地、林业、税务行政案件上升幅度都在100%以上”，“一些新类型案件诸如专利、水利、统计、收容审查、劳动教养、能源、违法拒绝办理许可证等案件也随之开始出现”。

1994年，“人民法院受理的行政案件，涉及土地、公安、工商、城建、环保、税务等30多个方面，其中着重抓了有关企业转换经营机制和加重农民负担的行政案件的审理”。

1996年，“人民法院审理的行政案件，涉及土地、公安、城建、工商、卫生、海关、环保等40多个行政管理部门”。

2001年工作报告中出现“群体性纠纷案件，对与人民群众生产生活密切相关，矛盾容易激化的山林土地、自然资源、农民负担、拆迁安置”案件。

2003年工作报告在总结五年来的工作时，提到“案件种类已基本覆盖行政管理领域”。

2005年，“地方各级人民法院全年共审结一审行政案件92192件，上升4.7%。其中关系公民人身权益和经济利益的行政案件上升幅度较大。全年共审理涉及卫生、计划生育、土地、交通、工商、税务、海关、商检、财政及劳动和社会保障案件38273件，上升18.79%。依法审理涉及城市房屋拆迁的行政案件，纠正违法强制拆迁行为，全年共审结此类案件5478件。此外，还审查办理非诉行政案件110550件，审结国家赔偿案件3134件”。

2006年的工作报告提到“城市规划、房屋拆迁、劳动和社会保障、环境保护、工商管理”等案件。

2007年的工作报告提到“城市建设、土地征用、房屋拆迁、社会治安、社会保障、农民权益、自然资源和环境保护等行政案件”。

2010年2月最高人民法院在其网站“司法数据”栏目中发布的《数说人民法院审判工作60年》长文中，以“60年行政审判从无到有并拓展到所有行政管理领域”为小标题披露，“目前，行政审判已由最初的公安、土地等领域扩展到所有的行政管理领域，案件种类达到50多种”［13］。

行政诉讼受理事项涵盖广泛的行政管理领域，对于依法行政理念的推广具有重要意义。因为，在行政诉讼中成为被告，不仅对当事的行政机关来说是一件大事，而且对同行政管理领域的其他行政机关依法行政也是一个极大的促动。开明的行政机关领导往往借参与行政诉讼之机对本单位本行业的工作人员进行依法行政的教育培训，从而提高行政工作人员依法行政的观念和水平。

(三)新类型行政案件不断出现并被人民法院受理、审理和裁判

行政诉讼法实施以前，人民法院只能受理行政处罚案件。行政诉讼法实施以后，人民法院开始受理行政强制措施案件、许可证案件、侵犯经营自主权案件等。随着社会的发展和人们对行政审判要求的提高，一些新类型的案件开始被人民法院受理、审理和裁判，如要求履行法定职责案件、人事争议案件、学籍学位案件、信息公开案件等。其中有些案件是否属于现行法规定的受案范围尚存争议。

一个典型的例子是教育权案件。侵犯受教育权的行政行为是否属于行政诉讼受案范围，对此主要有两种观点。一种观点认为我国行政诉讼法第二章明确规定了人民法院的受案范围，侵犯教育权的案件并不属于行政诉讼法规定的受案范围，其他相关的教育法律、法规中也没有明确的规定。倘若在法律没有明文规定的情况下法院的受理范围可以任意扩大，那么司法也有太泛化的倾向了［14］。另一种观点认为当事人的权利受到侵犯，就应当给予其法律上的救济，对侵犯教育权的行政行为应当可以提起行政诉讼。持此种观点者所分析的理由也有不同，主要有两种理由。一种理由认为，对于行政主体侵犯受教育者合法权益的行为可以提起行政诉讼，现行法律已经有不少的规定。行政诉讼法第十一条第二款规定:“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”而《教育法》第四十二条规定受教育者的权利有:“在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书”;“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”。《未成年人保护法》第四十六条规定:“未成年人的合法权益受到侵害的，被侵害人或者其监护人有权要求有关主管部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。”那么，当事人的权益在行政管理关系中受到行政主体的侵害而提起的诉讼，当然既不是民事诉讼，也不是刑事诉讼，而只能是行政诉讼［15］。另一种理由主要是认为在法律并无明文禁止时，应当对法律的精神做一个有利于整个社会的理解，对法律的本意做一个最大限度合理的宽泛的解释，并授予法官一定程度的裁量权，实现司法救济，尽量扩大司法救济途径［16］。

目前，受到媒体关注和报道的案件当然都已经形成为诉讼上的案件，大多数案件已经作出了实体判决(否则，会以当事人缺乏程序意义的诉权而作出驳回起诉的裁定)。可见司法实践中是已经认同了这类案件的性质属于行政诉讼。

但是，是否属于受案范围与是否应当属于受案范围是两个概念。以笔者见，纯粹从文本技术的角度考察现行行政诉讼法及有关法律的规定，不能认为我国有规定教育权案件纳入行政诉讼受案范围的法律法规，而行政诉讼的受案范围要由法律法规加以规定，这一点已经是不需重复论证的共识。我国是一个奉行成文法传统的国家，要求执法者、司法者严格遵从法律的明文规定。当代社会更是在改革开放的形势下响亮地提出了依法治国的口号。依法治国的关键是依法行政和依法审判。特别是在目前执法者和审判人员法律素质并不理想的情况下给法官一个依“法律的精神”审判的权力，恐怕并非明智之举。但是，从社会发展看，教育权案件又确实应当纳入行政诉讼受案范围。如此，既能够保证当事人受教育的权利不受侵犯，又有利于监督有关行政主体依法行使职权。实践中出现人民法院突破法律规定对教育权行政案件进行受理和审判的情况，正表明立法将教育权案件纳入行政诉讼受案范围既有必要，也有可能。以上分析正说明，尽管存在争议，但法院还是在受理一些新类型的案件。这种做法，对于通过司法实践拓展受案范围，对于未来的立法扩大受案范围，无疑具有促进作用。

(四)基本实现了监督行政和保护权利的双重目的

在行政诉讼法整体功能实现方面，纵观20余年的实践，本文的评价是，行政诉讼法在一定程度上起到了保护行政相对人合法权益的作用，在相当大的程度上实现了监督行政机关依法行使职权的目的。微观上，如果对每个行政诉讼案件进行个案分析，可能难言法院做到依法裁判。但从宏观上说，行政诉讼法的立法目的在某种程度上基本实现。

在监督行政机关依法行政方面，行政诉讼法所起的作用应当说是相当明显的。20余年来，我国行政机关依法行政的观念有了很大的增强，依法行政的水平有了很大的提高，这虽然不完全是行政诉讼法所带来的，但与行政诉讼法的颁布、实施有着很大的关联性。这一点不仅表现在宏观上行政诉讼法本身的威慑性、行政诉讼法对依法行政理念的树立、行政诉讼法对相关立法的带动作用，也表现在个案审判对行政机关的教育、警示作用。就笔者个人观察，一些行政机关，特别是初次当被告的行政机关，对行政审判非常重视，不仅仔细研究相关法律，而且开庭时组织人员旁听，事后开展教育培训，这些都是对行政机关工作人员学习了解行政诉讼法，促进依法行政有着非常重要的作用的。对此，我们也可以在媒体上时常看到［17］。行政机关和行政机关工作人员依法行政水平的提高，也就意味着侵犯相对人合法权益的行为减少，这在宏观上也是有“保护权利”的效果的。

在保护公民、法人和其他组织合法权益方面，行政诉讼法所起的作用是相对的、有限的。这是因为，一方面，诉讼法的特点决定了其对相对人权益的保护是事后的和个别的，因而也是有限的;另一方面，从行政诉讼法的实施效果上看，虽然行政诉讼法提供了一种救济机制，这种救济机制的存在本身是对相对人权利的保护，但是，从个案的审判结果来看，并非每个案件的当事法院都能够排除干扰，秉公执法，依法审判。由于体制的原因，现今的中国尚难言审判独立，法院与行政机关有着千丝万缕的联系，行政审判步履维艰，当事人的权利只是在某种程度上得到保护。

四、行政诉讼法实施中存在的主要问题

除了行政诉讼法本身的一些规定存在不足需要修改以外，行政诉讼法实施中还存在许多问题。早在1999年就有学者撰文分析我国行政诉讼法实施中存在的问题。第一，一审行政案件受案数量偏低，这种“偏低”表现在几个方面，如每年每个法院的平均受案数量不多;有的法院还未受理过行政案件;就全国而言，行政案件的增长速度明显减缓;行政案件在整个人民法院受案数量中所占比例极低;相当一部分省区的行政案件受案数呈下降趋势。第二，与行政机关实施的可诉的具体行政行为相比，行政诉讼案件所占比例极低。第三，行政诉讼案件少，包含着正常因素或积极因素，但也包含有不少非正常因素或消极因素［18］。

笔者以为，虽然距该文写作的时间经过了十余年，但除个别情况，如是否有的法院还未受理过行政案件难以考证外，前文所述的其他现象仍普遍存在。此外，行政诉讼法实施中还存在以下问题。

(一)受案范围的规定未普遍实现，存在原告告状难、立案难的情况

1.同样类型的案件，在是否受理的问题上，各地做法不同。

由于法院对案件争议和法律规定理解的不同，导致同一类型的案件，各地做法不同。以公立大学学生因考试作弊受到学校开除等纪律处分而起诉学校的案件为例，2007年前后，全国各地发生了不少这样的案件，但法院在是否受理问题上做法却截然不同。有的法院受理了此类案件，而有的法院则以内部关系为由不予受理。在网上稍作搜索，即可发现这类案件的大量报道。

关于法院受理案件的报道，笔者找到以下两案。其一，2007年8月1日，江苏省“镇江市京口区法院受理了驻镇某高校大四学生汪某起诉学校侵犯其‘受教育权’的行政诉讼案”［19］，该案原告因为受到学校开除的纪律处分起诉学校。其二，2008年1月3日《法制晚报》报道，“因在考试中携带电子设备，中央美术学院大五女生杨影(化名)被开除。杨影申诉无效，将市教委告上法院，要求撤销处理决定。记者今天获悉，西城法院日前判决驳回了她的诉讼请求”［20］。法院受理了此案，并作出了判决。

关于案件没有被法院受理的报道，笔者也找到以下三例。其一，“遵义在线”2006年6月14日报道:“英语四六级考试作弊被开除大学生状告遵义医学院被驳回”［21］。“大学生刘某因连续两次违纪作弊被学校开除，他不服学校的处分决定，向法院提出行政诉讼要求学校撤销处分。近日，重庆市沙坪坝区法院下达行政裁定书，以处分不属行政诉讼受案范围为由，驳回了刘某的起诉。”［22］其二，“因不服自己作弊而被学校开除学籍，吕某向法院提起行政诉讼状告苏州大学。昨天，苏州市沧浪区人民法院一审判决驳回吕某的起诉”［23］。其三，“广西医科大学原99级14班影像学专业学生王某状告广西医科大学，要求撤销该学校于2004年1月13日作出的桂医大学工字［2004］2号《关于对王某同学的处分决定》的学籍管理行政争议一案，南宁市新城区法院8月19日作出一审裁定，驳回原告王某的起诉”［24］。

这里列举的是因考试作弊而受到学校开除等纪律处分而状告学校的案件，不同于因考试作弊而不被学校授予学位的案件。后者同样也有受理与不受理两种情况。与此类似的还有一度较多的道路交通事故责任认定案件，这类案件在2007年道路交通安全法实施后统一不再由法院受理了，但在那之前，各地做法也是非常不同的。这些类型案件并不涉及所谓敏感问题，是否受理完全凭由当事法院的认识。当然，这种情况是由于法律解释以及立法不明确而引起的，随着未来立法加以明确应该可以得到解决。

2.敏感案件、当事人可能上访的案件不受理。

前面我们提到，行政诉讼法实施以来，新类型案件不断被法院受理审理和裁判。但同时，也有一些即便是行政诉讼法明确规定的行政处罚案件、行政强制措施案件、行政征收征用案件，由于涉及一些所谓敏感内容，或者涉及当事人人数众多，法院受理仍存困难，这类案件如早些年的计划生育案件、劳动教养案件，近年的拆迁安置案件、土地征用案件等。

在调研中①我们于2010年11月启动“中国行政诉讼制度改革的理论与实践”项目，重点开展了行政诉讼法实施现状的实证调查研究。其方法为问卷调查、访谈调查和裁判文书分析，问卷和访谈对象涉及律师、行政机关工作人员、普通民众和从事行政审判的法官。下文中提及的调研和问卷数据，皆来源于此次调查。，当我们问到辖区内一些敏感的案件是否会受理时，绝大多数法官毫不犹豫地承认，一些敏感案件不会受理，或者拖延受理。普遍来说，所谓敏感案件，是指原告人数众多的群体性案件，涉及国家重大工程和项目运作的案件如高铁、高速公路征地拆迁等案件，以及政治性的案件。对于案件受理后将来当事人可能信访，或者实体上不好处理的案件，法院也往往是能够不受理的就不受理。“不让案子进门”，“能少搞尽量少搞，只要不进门，就不属于涉法上访”，“能挡在门外的就挡在门外，实在不行就堵在门口”，意即先处理着，但不受理。

(二)原告胜诉率不高

原告胜诉率应当是衡量行政诉讼法实施效果的一项重要指标。胜诉、败诉其实并不是一个科学的说法，我们仅以此作为一个分析的要点，以审理结果对原告有利还是对被告有利来加以区分。在我国，1990年10月1日行政诉讼法实施，就像突然给从来没有什么约束的行政机关套上紧箍，使之不得超越法律界限行事。这种情况下，很多人设想，行政诉讼中原告的胜诉率应当比较高。但实际情况如何，我们来看看全国法院行政案件的结案情况。

全国法院审理一审行政案件结案情况统计表① 全国法院审理一审行政案件结案情况统计表系浙江大学法学院博士后田勇军制作，数据来自历年《中国法律年鉴》之统计资料部分。“—”表示当年无依此类别统计的记录。1(1989—1991)

全国法院审理一审行政案件情况统计表2(1992—2001)

1989年以来，最高人民法院关于行政诉讼案件结案方式的统计方法经历了三个阶段。维持、撤销、撤诉三种结案方式在这三个阶段中都有。当然，由于统计方法不同，单单看这几种结案方式的统计数据是不科学的，但是，对这三种结案方式结合其他数据进行分析，应该是有一定意义的。

行政诉讼一直维持较高的撤诉率。从人民法院结案方式统计数据看，撤诉的比例没有低于过29.82%。多数年份在30%—40%之间，少数年份高于40%(1993—1999年)，最高达到53.96%(1996年)。

“维持”意味着被告胜诉，“撤销”意味着被告败诉。虽然胜诉、败诉、诉讼输赢等都非科学的说法，但如果我们以一种直白的方式来表达，就是这两种判决方式的结果意味着输赢都是干干脆脆的。单就诉讼中原被告双方的对抗性而言，在其他数据不变的情况下，这两个数据应当呈现某种反比例的关系。但是，从统计数据看，法院直接判决“维持”的比例从1989年的42.45%到2011年的9.82%，虽然中间也有幅度不大的变化，但一直在持续下降，而且下降的幅度是比较大的。而“撤销”所占的比例变化虽不如“维持”的比例那么大，但也有变化，早期，“撤销”的比例一般在百分之十几到二十几之间，近年，“撤销”的比例明显下降，到2011年法院判决“撤销”的比例在法院全部行政案件结案数量中只占到5.09%，成为历史最低。

全国法院审理一审行政案件情况统计表3(2002—2011)

那么，既然“维持”和“撤销”的比例一直下降，多出的数据比例表现在哪里?鉴于“责令履行职责”、“确认违法”、“变更”等结案方式所占的比例都不大(都在3%以下)，那么其他的结案方式除了撤诉，就主要是“驳回起诉”和“驳回诉讼请求”了。而以后两种方式结案的案件，显然结果都是对原告不利的。

从输赢的角度说，撤诉的效果是模糊的，看不出来案件的处理结果究竟是对原告有利还是对被告有利。而“维持”和“撤销”的判决都是明确的。总体来说，“撤销”和“维持”的判决总量在减少，法院判决“维持”的案件比例多于判决“撤销”的案件比例或者比例基本持平。从“干干脆脆”判决的角度我们可以得出两点结论:第一，法院不愿意采取比较明确的确认某一方当事人输赢的方式结案;第二，案件的处理结果对原告有利的比例不高，法院更倾向于作出有利于被告的判决。

当然，所谓“高”、“低”是一种评价。如果行政管理和行政执法水平高，可能对被告有利判决的比例应当更高。这涉及如何评价我国行政机关依法行政的水平，以及人民法院依法审判的状况等。本文在此仅指出行政诉讼法实施过程的现象，并认为这种现象的出现在某种程度上有行政诉讼法并未得到严格遵守的原因。

(三)判决规定未全面遵循

判决是法院经过审理后对案件作出的权威性的判定，是法院全部审判活动的落实。行政诉讼法第五十四条、第五十五条对人民法院判决的法律依据和实体标准作出了规定，实际上界定了什么是合法的行政行为，什么是违法的行政行为，体现了依法行政和正当程序观念。该规定对行政机关作为行为的违法规定了五项标准，只要违反其中一项标准，即构成违法的行政行为，应当依法予以撤销。对行政机关消极的不作为，“不履行或者拖延履行法定职责”构成违法。虽然行政诉讼法关于判决的规定还有很多疏漏，但就行政诉讼法判决规定中的撤销判决和责令履行义务的判决而言，其所规范的行政行为合法的标准是一个极其严密的体系，对于促使行政机关依法行政起到非常重要的作用。

判决规定中，撤销判决理由中“违反法定程序”的规定是否遵守，是一个比较典型的例子。本来，这一规定对于促使行政机关遵守法定程序有重要作用。行政程序在法律上的要求有诸多方面，除了从程序之顺序、方式、时间方面进行要求外，法定程序还可以作内部程序与外部程序、主要程序与次要程序之划分。违反法定程序之任一要求并不一定必然导致行政主体做出错误的结论。但行政诉讼法在此处对违反法定程序应当判决撤销之规定没有附加任何条件，意味着只要违反法定程序，人民法院即应当判决撤销被诉行政行为。这种甚至可以说有些矫枉过正的规定，体现了立法者对于正当程序的向往和追求。

但是，从实际办理案件的情况看，很少有法院会在被诉的行政行为仅仅违反法定程序时作出撤销判决。从媒体对案件的报道以及我们调研的情况看，除了极少数案件被诉的行政行为明显违反法律明定的听证程序而被法院判决撤销外，其他情况，法院一般不会以行政行为仅仅违反法定程序而撤销。对法官的问卷调查也印证了这一点。在问到“在您审理行政案件时，发现行政行为‘违反法定程序’，是如何处理的”，在1059人的有效回答中，选择“只要违反法定程序就撤销”、“轻微违反法定程序，不撤销;严重违反，撤销”、“仅违反法定程序，不会撤销”的比例分别是29.1%、69.6%和1.3%。对此，可以从两个角度进行分析。一方面，行政诉讼法的这一规定对行政机关依法行政提出了很高的要求，本身有矫枉过正之嫌。在法治环境远未有充分改善之前，对行政机关提出太高要求的法律显得有些不实际。但是，另一方面，这也表明已经制定的法律并没有得到很好的遵守，尤其是某个明显对被告不利的规定。

(四)行政诉讼法其他一些规定流于形式

比如，行政诉讼法第二十三条规定，行政机关在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据，其意在强调行政机关收集证据和作出决定时应当遵循“先取证后裁决”的行政程序。从证据资格角度，违反这一程序要求所收集的证据，法院不应当采纳。但是，如果行政机关在作出决定后收集了证据材料，而又故意在相关材料上将收集证据的时间写成作出决定之前，则属于伪造证据的行为。依照行政诉讼法第四十九条的规定，人民法院可以对其采取妨害诉讼的强制措施。

从我们访谈和问卷调查中都了解到，上述两条规定都没有得到严格遵守。不具有证据合法性的材料并没有完全排除，只有56.5%的法官选择会将不具有证据资格的证据材料予以排除，31.1%的法官则会从实体上进行审查并借以判断是否采用该证据材料，也就是说31.1%的法官不会因为违反法定程序而否定证据材料的合法性①在问到“在行政诉讼中，如果您发现行政机关提交的证据是在决定作出后收集的，却标着行政决定作出前的日期，您会如何处理”时，1055个有效回答中，选择“不采纳该项证据材料，视情况以伪造证据为由对其采取妨害诉讼的强制措施”、“不采纳该项证据材料，直接排除在案卷之外”、“会对证据材料加以审查，如果是真实的，采纳;虚假的，不采纳”、“不知道”的比例分别是9.1%、56.5%、31.1%、3.3%。。

而对于妨害诉讼的行为，在所有从事行政审判的法官的审判经历中，只有15.8%的法官采取过强制措施②在问到“在您的行政审判经历中，有没有采取过排除妨害诉讼的强制措施”时，问卷给出的选项是:(1)对原告方(包括原告及其代理人)采用过;(2)对被告方(包括被告及其代理人)采用过;(3)对除(1)(2)之外的人采用过;(4)从来没有用过。此题可多选，1045个有效回答中，选择“从来没有用过”的比例是84.2%。。当然，不是说所有违反证据合法性的材料都是伪造的，而需要对相关人员采取强制措施;也显然，需要采取妨害诉讼强制措施的情况应当还是少数。但是，总计81.9%的法官从来没有采取过，也就意味着相当比例的法院从来没有采取过。而在我们访谈调查中，也没有听说法院采取过强制措施。此外，我们也从来没有看到媒体有这方面的报道。但妨害诉讼的行为确实是时有发生的。笔者亲自参与过一起案件，被告某公安机关向法庭提交的由相同的两名工作人员在不同的地点向不同的询问对象所做的两份询问笔录，有20分钟时间是重复的。显然，人没有分身术，为何会出现这种情况?毫无疑问这有伪造证据的嫌疑。法院是否应当查明情况并予以惩戒?仅仅排除其证据资格是否足够警示和惩戒作假行为?对此种现象，如果法院不采取任何惩罚性的强制措施，则显然既不符合现行法律的规定，也不利于行政诉讼的顺利开展，从某种角度上说，甚至是对行政机关违法行为的纵容。

五、发展与展望——行政诉讼法的修改

行政诉讼制度的确立、行政诉讼制度建立后取得的成绩与存在的问题，都与一定的社会历史背景和特定的法治环境相关。而行政诉讼制度的发展，也正基于此。行政诉讼法颁布20年来，中国社会政治、经济形势发生了很大的变化，行政诉讼法的现有规定已经不能满足实际发展的需要。而在诉讼实践为我们展示极其宽广的研究领域之基础上，行政法和行政诉讼法理论研究有了很大的发展。于是，行政诉讼法的修改终于成为一件水到渠成之事。

同时，也应当看到，虽然20年来中国的发展取得了令人瞩目的成就，然而作为法律现代化的标志之一，行政诉讼制度运行所必需的一些条件尚未充分具备，这也决定了近期的修改只能是精细化和非终极性的。因此，讨论中国行政诉讼法的未来，可能需要区分近期修改与长远发展两个话题。

从长远的发展来看，我们坚信，中国会实现民主与法治。与之相应的，政治民主、政府限权、司法独立、法官精英、新闻监督等也将成为题中应有之义。但就近期，我们只能说尚处于走向民主与法治的阶段，司法真正实现对权力的监督和对权利的救济尚待时日。本文也将只就近期的修改进行展望。

(一)行政诉讼法修改的目标定位

立法目的是指立法者在制定法律时主观上期望该部法律在将来的实施中所起的作用。法律的修改方向很大程度上取决于立法者对立法目的的定位。从中国的实际情况看，行政诉讼法的立法目的应当定位为监督与救济并重。

现行行政诉讼法关于立法目的的规定是折衷和妥协的产物。除了有规范人民法院审理行政案件这一直接目的的表述外，立法目的既有保护相对人合法权益和监督行政机关依法行使职权的内容，也有维护行政机关行使职权的表述。而对于维护行政机关依法行使职权的内容，由于与行政诉讼的本质特征相违背而受到诸多学者的批评，在法制日益健全、法治观念不断更新的今天，相信行政诉讼法修改时去掉这一内容不会引致太大反对。而在当今行政权力与公民权利关系日趋复杂以及人权保护呼声日益高涨之时代背景之下，保护相对人合法权益应当是行政诉讼法立法目的之题中应有之义。对此，目前的争议似乎也不大。可能的不同考虑是，行政诉讼法修改时，是否应当强调救济权利目的之唯一性，是否应当将立法目的同时定位于监督行政?

从中国今天之立法、司法实际来看，由于我国目前尚没有正式的违宪审查制度，行政诉讼制度承担着司法审查的重任，监督行政，促使行政机关依法行政，与保护相对人合法权益一样，应当确立为行政诉讼法的立法目的。唯有如此，方能适应行政诉讼具体制度设计之需要。比如，如果行政诉讼法不确定监督行政之目的，则行政决定一般影响相对人权益案件、行政公益诉讼案件很难纳入人民法院受理范围;而司法审查的力度恐怕也只能限于案卷等与相对人权益直接相关的问题，审查角度可能会局限于与当事人利益相关问题之实体结果。强调救济权利与监督权力并重，既是对现阶段利益关系的平衡，同时也应当理解为时代赋予行政诉讼法的历史使命。行政诉讼法通过日常的司法制度对行政权的行使进行监督，使中国的民主制度与宪政制度得以丰富。倘若行政诉讼法立法目的不包含此意，行政诉讼法内容缺乏具体的制度安排，这将是中国民主与法治发展的一种缺失。

在确定行政诉讼法立法目的时，如何将保护权利与监督权力的力度加以定位，也是一个需要考虑的问题。迟到的正义必然失去正义之本意。为了提高效益，节省成本，避免讼累，除了正确、及时解决行政争议外，在正确处理行政权与司法权关系的基础上，对争议解决和案件审查的完整性、全面性和充分性亦应当加以考虑。

(二)行政诉讼法修改的具体设想

鉴于我国行政诉讼制度自运行以来司法实践中问题与需求的充分暴露，以及20年来研究成果的丰富积累，行政诉讼法的修改应当在坚持依法行政、法律至上和正当程序理念的基础上进行。除了在一些具体的诉讼制度，如当事人制度、诉讼程序制度等方面进行精细化完善化外，至少有几个方面的重大修改是要考虑到的。

1.从行政争议角度确定人民法院的受理范围。从保护相对人合法权益和监督行政的目的出发，采用概括的方式确定受案范围，将行政诉讼受案范围的立足点放在行政争议范围而非行政行为范围上，从而解决因行政职权行为侵犯相对人权益引起争议的诸多行为的受案范围问题。如因行政事实行为和准行政行为侵犯相对人合法权益引起的争议，以及因授权行政主体、委托行政主体的行政职权行为引起的争议，甚至可以将因行政职权行为引致的行政主体之间的争议纳入行政诉讼的受案范围。

2.以合法权益受到被诉行政职权行为影响为标准确定原告资格。鉴于救济权利和监督行政的广泛性的需要，顺应实践中对原告资格拓展的呼声和行政公益诉讼的需求，原告资格条件应当放宽，应当明确原告资格的界定是一项程序标准而非实体标准，普通行政案件中原告与案件的利害关系应当以权益受到被诉行政职权行为影响为标准。同时，借鉴域外客观诉讼理论，建立行政公益诉讼制度。

3.证据制度的精细化。以正当程序观念为指导，强调行政诉讼证据的正当性，明确不同情况下证据的证明力。根据不同性质和种类的案件科学地、实事求是地确定行政诉讼证明标准。这种精细化的修改还体现为在深刻理解行政程序对行政诉讼证据制度影响的基础上，合理吸收诉讼法学研究成果，明确规定证据认定规则、非法证据排除规则、最佳证据以及补强证据规则，并对案卷外证据的处理、开庭前证据交换、当事人的自认、推定等作出明确规定。鉴于行政机关制定的规范性文件在行政诉讼中的特别地位，如何对待司法认知，也是行政诉讼立法应当予以明确的。

4.取消关于审理依据的规定。《立法法》不仅对法律、法规、规章等规范性文件的制定、修改和废止做出了明确的规定，而且明确规定了规范性文件的适用与备案，确立了法律规范冲突的选择适用规则。这些规则足以为人民法院审理行政案件选择适用实体法规范提供依据，不再需要行政诉讼法对人民法院审理行政案件“依据”、“参照”的规范性文件加以规定。

5.完善行政诉讼裁判制度。充分认识到行政诉讼法关于判决的规定对行政行为的规范作用，坚持严格依法行政标准，吸收行政法学新的研究成果，运用行政行为瑕疵补救理论，健全和完善行政诉讼裁判制度。从行政主体承担责任的方式与行政行为瑕疵的法律补救角度出发，综合考虑，规定撤销判决、确认判决、变更判决、责令履行、驳回诉讼请求判决;增加责令补正判决，扩大变更判决的适用范围，取消维持被诉行政行为、确认被诉行政行为合法之判决规定。鉴于情况判决实际上赋予人民法院在行政机关严格依法行政与公共利益重大损失之间进行平衡和选择的权力，考虑到中国目前行政执法的实际情况，以及判例对法制建设的影响和法治意识的培养与引导，慎重对待情况判决。

6.重构起诉期限与诉讼时效制度。应当兼顾行政管理的效率性要求和保护相对人合法权益的需要，针对不同类型案件科学设置起诉期限与诉讼时效。对行政机关书面决定等形式化的行政行为提起的撤销诉讼，可以规定较短的起诉期限。而对行政事实行为、不作为行为等提起的确认诉讼，应无期限与时效限制。某些案件，如一般金钱给付诉讼、行政赔偿诉讼，则需要适用诉讼时效。

7.反思非诉行政执行。虽然行政执行涉及整个执行制度的设立问题，不是在行政诉讼法修改时就能够解决的，但仍然要考虑，将规范非诉行政执行的内容从行政诉讼法的规定中删除。第一，非诉行政执行本身不属于诉讼法调整的对象;第二，尽管法院执行行政决定，其行为性质究竟是监督行政还是协助行政存在争议，但监督与协助本质上是一个事物的两个方面，由于人民法院历年协助执行案件数量实际上都多于诉讼案件，行政诉讼目的在此方面的体现受到质疑。因此，应当结合行政诉讼法的修改和行政执行制度的完善综合加以考虑。

六、结语

一个国家某项法律制度的面世，产生于这个国家一定的社会历史背景，根植于其深厚的传统文化，并某种程度上影响着这个国家的未来。中国是一个发展中国家，也正处于社会转型期，这种转型意味着需要持续地实现社会系统结构和各方面社会制度的现代化。行政诉讼是一项在现代民主、宪政理念下孕育的制度，其建立和实施，既需要相应的社会历史条件，也会推动一个国家民主、宪政的进程。这种相互作用的关系，使我们可以对行政诉讼制度在中国的运行和发展充满期待，并愿意为此而努力。

［1］蔡志方.我国第一个行政诉讼审判机构——平政院［A］.行政救济与行政法学(一)［C］.三民书局印行，1993.277.

［2］蔡志方.国民政府时代之行政诉讼制度［A］.行政救济与行政法学(一)［C］.三民书局印行，1993.306－313.

［3］最高法院行政庭今天正式开展工作［N］.法制日报，1988－09－05.

［4］江必新.是恢复，不是扩大——谈《若干解释》对行政诉讼受案范围的规定［J］.法律适用，2000，(7).

［5］陈有西.我国行政法院设置及其相关问题探讨［J］.中国法学，1995，(1).

［6］［8］［10］［11］张友渔.关于行政诉讼法的两点意见［J］.中国法学，1989，(4):27 －28，27 －28，28，28.

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［9］尽快建立我国完整的行政诉讼制度——全国人大常委会法制工作委员会邀请有关人士对行政诉讼法征求意见稿进行座谈［N］.法制日报，1988－08－30.

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