村镇银行是新型的农村金融机构，其定位是贴近农村社区，主要为农户和农村中小企业提供信贷及其他金融服务的股份制社区性商业银行。旨在解决现有农村地区金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等问题。但由于村镇银行制度设计与自身运营机制的双重约束，致使村镇银行履履“跑偏”，极大地制约了村镇银行支农功能的发挥。

存在的问题

来自中国银监会的统计数据显示，截至2012年底，全国共组建村镇银行876家，村镇银行在机构数量、资产规模、盈利能力等方面均有了较大进展。但是，村镇银行在发展过程中也暴露出一些问题。

村镇银行从成立之初就担负着股东利益最大化的经营责任，各方股东倾向于在经济发展较快、市场环境比较成熟，各种运营机制相对完善的地区发展经营，而不愿在“三农”领域开展业务，村镇银行业务大多停留在县城，不下村镇，并出现了“垒大户”的倾向，有悖于成立村镇银行的初衷。一方面，来自发起行的高管人员往往仅熟悉城镇业务，对农村金融业务比较生疏甚至会产生天然的排斥；另一方面，村镇银行缺乏乡镇以下的分支机构，导致其服务“三农”的显性和隐形成本很高，降低了开展农村信贷的积极性，甚至对支农产生“惜”贷“畏”贷情绪。

贷款结构严重失衡。国家为了支持村镇银行的发展，给予村镇银行支农和涉农贷款相关补贴政策，但是由于村镇银行多设立在县城，相关业务均发生在县城内，支农和涉农业务较少，大部分贷款投向制造业、房地产和批发零售业，偏离了“支农”政策初衷。村镇银行大额贷款发放较多，凸显目标客户定位于大客户的经营导向，违背了“普惠金融”小额分散的贷款原则。目前村镇银行存款结构呈现“三高两低”特征：即企业存款占比高，储蓄存款占比低；活期存款占比高，定期存款占比低；存款业务对大客户的依赖度高。造成村镇银行的存款稳定性不高，也与贷款结构难以匹配。调查发现，一家村镇银行各项存款4.9亿元，其中单位存款2.7亿元，这些存款主要是大股东的单位存款刻意留存在村镇银行形成的。贷款余额5亿元，贷款总户213户，而达到500万元贷款的有11户，户均贷款高达到239万元。

金融产品缺乏特色。村镇银行缺乏明确的市场定位和经营策略，金融创新能力不足，表现出与农信社经营“趋同化”现象。村镇银行网点少、人手不足、结算不通，在信贷产品、创新服务、贷款规模、科技支撑、客户资源、品牌效应等方面很大一部分的经营模式几乎拷贝了发起行的模式。这就造成村镇银行除了独立小法人的身份、规模和经营范畴不同外，与其他的金融机构一个网点没有太多的区别。因此也造成村镇银行与农村信用社的不良竞争，由于一些村镇银行的高管和职工都是从农村信用社挖过来的人员，从而在管理上和客户群上都与信用社严重重叠，致使原来农村信用社的很多优质客户和存款流失到村镇银行。而村镇银行发挥的作用也仅仅就是一家设在县城内的信用社，并没有发挥村镇银行的支农作用。

经营风险不断积累。村镇银行成立以来，受到了众多政策的扶持，其中在贷款投放上，人民银行给予了一定的支持，银监局也对其存贷比放松了考核，这使村镇银行的信贷扩张极快。调查发现，一家村镇银行成立不到3年，贷款达到5亿元，存贷比超过100%。风险积累不可小视。在内部管理上，部分村镇银行高管人员风险意识薄弱、权力制约机制不到位。业务操作流程不完善、缺乏贷款风险管理和风险评估方面的专业人才，在业务经营和实际操作中存在着较多风险隐患。同时，村镇银行还存在管理人员成本过高的问题。调查发现，一家村镇银行从农村信用社和国有商业银行挖来3名高管，年薪从20万元到30万元不等，每年这家村镇银行要支付给高管人员的年薪就超过100万元。另外，由于许多村镇银行没有接入人民银行征信系统，一方面村镇银行信贷数据不能纳入人民银行征信系统，另一方面村镇银行也不能查询人民银行征信系统数据库中企业和个人的信用记录，在一定程度上影响了放贷的安全性，信贷资金风险隐患较大。

可持续发展

村镇银行必须把主要竞争区域锁定在农村，并将其资金主要投向农村，满足农村客户的资金需求，始终坚持服务“三农”，兼顾支持小微企业和个体工商户发展的市场定位，才能防止“跑偏”现象发生。

推动回归合理定位。为“三农”服务是设立村镇银行的初衷，任何时候都不应偏离。村镇银行的建立是解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的创新之举，是解决农民贷款难和全面建设新农村的有效途径。因此，村镇银行必须明确自己服务“三农”的市场定位，要真正认识到服务“三农”不仅是村镇银行的市场定位，也是应履行的社会责任。村镇银行只有在“三农”的发展中实现自己的发展，只有在与“三农”的合作中才能实现村镇银行与“三农”的共赢。

加强“支农”效能考核。加大对村镇银行支农比例达标的考核，通过考核来强化对村镇银行服务“三农”情况的监督管理，纠正村镇银行偏离设立初衷和市场定位的行为，敦促村镇银行切实为所在区域农民、农业和农村经济发展服务。对考核合格的村镇银行，监管部门可考虑实施正向激励机制，在网点设置、业务开展方面给予一定奖励。建立差别化正向激励机制，综合运用存款准备金、支农再贷款、利率等工具鼓励村镇银行加大支农、支小力度。要建立主发起行支持村镇银行发展效果的后评价机制，有效督促主发起行加大对村镇银行的支持力度。对发展方向偏离“三农”或出现经营风险的村镇银行的主发起行，要采取限制其发起设立村镇银行诸如此类的约束机制。对发展好的村镇银行的主发起行实施奖励措施。

创新有特色的服务。要引导村镇银行创新发展模式、品种和服务手段，从贷款产品、贷款担保方式、贷款定价机制、贷款管理方式、贷款风险控制等多方面进行创新。如完善小额农户贷款和联保贷款管理机制，建立涉农小微企业项目库，将龙头企业与农户、中介机构和担保机构等具有法人地位的利益主体纳入联保贷款范畴。探索抵质押品方式，如探索农舍抵押、农机具抵押、门店抵押和合作社联保等贷款方式，积极推行一次抵押、集中授信、余额控制、循环使用的管理方法；探索养殖水面使用权、经营权、经济林权、订单、动产抵押、权利等作为抵押质押；开展个人创业投资贷款、个人工资保证贷款、车主融资贷款等创新业务。要根据农业季节性、周期性的特点，建立弹性还款制度，缓解农民还贷压力。通过实施“办贷上门”“流动银行”等机动灵活的服务手段，建立便利高效的支农贷款审批机制，打造村镇银行的服务品牌。

侧重政策引导与扶持。为使村镇银行更好地服务“三农”，并在服务“三农”的过程中实现自身不断发展壮大的目标，有关部门应给予村镇银行必要的政策支持。国家财政部已于2009 年4 月印发了《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》，2010 年9 月印发了《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》，对村镇银行涉农贷款制定了相应的补贴和奖励办法。在此基础上，地方政府可以进一步加大对村镇银行涉农贷款的奖励，并在增设村镇银行网点方面给予一定的财政补贴，对初创阶段的村镇银行在税收政策上给予优惠，对营业税和所得税进行减免，扶持其发展壮大。

（作者供职于中国人民银行丹东市中心支行）