摘要：本文通过典型案例总结出村干部政策执行中隐藏执行、变相执行、选择执行的三种政策变通途径，认为决策困局、利益博弈和关键节点地位为其政策变通提供空间、意愿、和能力三方面的条件。要合理改革农村政策执行机制，健全监督机制等以规范村干部的此类失范行为。

关键词：村干部；政策变通；政策困局；利益博弈

1 引言

在我国，村干部作为一个特殊群体既服务村民，又作为国家的“代理人”贯彻执行上级政策，在新农村建设发展中发挥着举足轻重的作用。然而，我们经常忽略的是，在政策执行的过程中村干部往往能够进行政策变通，即执行者未经准许自行变更原政策内容并加以推行，从而导致政策目标与执行结果不一致，其影响既可能是积极的也可能是消极的。然而在有限理性人假设的条件下，村干部会出于个人私利选择自己的行为，这时就会形成所谓的“土政策”[1]，对村民们来说这种土政策往往是消极的。

目前学术界对村干部政策变通的途径及其成因还较少涉及，而这正是本文的着眼点。在当前中国乡村各类矛盾凸现时期，这对促进新农村建设及至社会稳定和发展意义重大。

2 村干部政策变通途径的案例解读

已有研究表明，村干部作为政策执行直接主体有进行政策变通的倾向和条件，总是试图让其利益在政策执行过程中表现出来，至于表现的形式和途径则不尽相同。

2.1 信息垄断下的隐瞒执行

2000年起中央颁布了一系列政策推进农村税费改革，而2002年湖南省常德市汉寿县部分乡镇村干部却将税费捆绑征收，以110元的标准人均多征得30多元，填补村组干部报酬、五保户供养和办公经费三项支出。根据曾福生等对洲口镇三个村情况的调查，村民对于税费改革了解程度一般，而通过村干部了解的大大低于电视。[2]

很多政策尤其农业政策在实施时往往要经过层层过滤，有的地方在执行这类税费政策时玩两手把戏，对上象征性执行，对下肆意隐瞒新规定，使得农村税费改革成为一纸空文。改革是对既有利益格局的调整，农村税费改革会直接导致乡村两级财政缩减，乡镇政府以及村委会的既得利益严重受损。为了维护既得利益，村干部利用信息垄断优势隐瞒政策内容，使政策向有利于自己的方向发展。

2.2 路径扭曲下的变相执行

我国计划生育的执行实行生育配额制度，逐级分配直到村组一级。河南省三店乡大曲行政村生育证的办理由驻村计生干部和村干部一手包办，村民们即使符合《河南省计划生育条例》第十八条规定的生育条件也必须交钱才能领证，否则则按计划外生育处理，缴纳社会抚养费。生育证价格一涨再涨，甚至还出现公开出准生证的现象。几年来该村村干部借出卖的200多个证件收款约3万元。[3]

此案例展现了村干部通过对政策执行路径进行歪曲，从而撘政策便车谋取私利。这虽然在一定程度上落实了国家政策，但它的执行路径并非中央期待的成本最小、效率最高、目标达成最直接的路径，而是高成本、低效率、搭载了个人私利目标的路径。村干部在农村依然是“地头蛇”的角色，公开违反政策的现象也时有发生，更甚于特殊主义，而变成了强权和霸权。村干部在政策执行的利益之争中占有绝对优势。当村干部在面对利益时没有坚定立场并有较大的自主权时，总会选择于己有利的执行路径。

3.3 政策漏洞下的选择执行

根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号），我国大型水库扶持资金按照“一个尽量，两个可以”原则由各级政府具体操作。据刘祖华对某移民大县的调查，其做法是整体移民村采取资金直接发放到人，而插花安置村则采取把一定比例资金留在村委会的方式，实际变成村委会运作资金，到个人的极少。村干部在宣传国家政策时，有意突出“两个可以”和“群众意见”，而故意回避“一个尽量”和“尊重移民意愿”。由于在村移民比例小，此种方案往往能得以通过，但这却严重损害了移民利益。[4]

中央政策往往是强调某种精神或目标的指示性文件，具有模糊性和宏观性的特点，基层具体执行时钻政策模糊的空子就成为政策变通的一种重要方式。移民后期扶持政策的重点应该是维护移民的利益，但是村干部利用“尽量”“两个可以”留下的多个具体方案选择空间，倾向性地选择了一种违背政策初衷的方案。这种选择执行对上可以交差，对下则能得到当地村民支持。整个政策执行系统中村干部得益最大，其余的角色利益均被稀释。

3 村干部政策变通行为的条件

3.1 政策困局——政策变通的空间

国家希望政策的执行能够最大程度的切合最初的目标和要求，也希望各地能结合实际情况落实政策。一方面要求集权以贯彻落实政策，一方面要求放权自主执行政策，保留协调各方利益的缓冲空间。这本身所体现的制度框架就是矛盾的。这种政策困局的存在成了村干部发挥对政策解释权的沃土。上述三个案例均体现了中央主导地方自主的特点，要避免“一统即死，一放就乱”的逻辑怪圈就要把握好“做死”与“做活”之间的度，这对于政策制定者和执行者都是个难题。

3.2 利益博弈——政策变通的意愿

村干部在具体执行政策时拥有自由裁量权，如何再制定行动方案就形成了一个政策黑箱，各方利益博弈在此过程中尤为凸显。在“经济人”假设条件下，具有权威性和地位的独特性的村干部其利益在决策中影响显著。另外，特定群体、拥有表决权的居民及其形成的利益团体的利益诉求也会得到一定体现。如同上述案例中水库移民政策的实行，村干部一方面打着落实中央政策的旗号，一方面却又搭政策执行的便车，想方设法让自身利益最大化。同时，当地居民通过其多数投票权也对其利益分配形成一定影响。

3.3 关键节点——政策变通的能力

村干部作为政策执行的直接主体，处于承接上下的关键节点位置。一方面，村干部处于权力作用的关键节点，既拥有执行国家政策的法理型权威，又拥其扎根在农村封闭的人情社会的传统型权威，对下执行政策时拥有极大的强制性权力，甚至可以。另一方面，村干部又处于信息传递的关键节点。由于乡村封闭的地缘性政策环境，政策信息难以到达村民一级，而村民对于政策执行效果的反馈信息更是无法上达，导致政策监控和政策评估系统不完善，而政策反馈系统在实质上受到村干部的控制，政策纠偏难以实现。存在这两个关键节点，村干部“欺上瞒下”的现象便不难理解。

4 村干部政策变通行为产生的影响与建议讨论

农村的政治在我国的民主政治框架下始终处于一种格格不入的状态，在农村政策执行中村干部处于中心地位，而国家及上级机关和居民的被边缘化。公共权力在国家权威的名义下沦为村干部追求私人利益的工具，执行效率严重受损，而村民合理的诉求被漠视，政治参与意识和能力弱化，制约了乡村政治和基层政权的现代化转型，进一步威胁着我国民主法治进程的发展。因而，抑制这种政策变通行为就变得意义重大。国家要把握好政策强制空间和自由空间，疏通政策信息传递路径，合理改革农村政策执行机制和权力制约机制，积极引导村干部以公共利益为导向，加强各方对村干部权力的监督，关键还要逐步改变农村长期存在的落后思想政治传统，引导村民积极维权。

参考文献

[1] 翟学伟. “土政策”的功能分析——从普遍主义到特殊主义[J].社会学研究，1997（3）：88～89

[2] 曾福生. 农村税费改革新政策的执行效果及思考[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2004，5（4）：2

[3] 夏珑. 农村计划生育政策执行研究[D].郑州：郑州大学行政管理系，2004

[4] 刘祖华. 村头官僚、政策变通与乡村政策的实践逻辑——村干部政策角色的一个解释框架[J].甘肃行政学院学报，2008（2）：28

作者简介

刘雨慧（1992—），女，本科，研究方向为公共政策。